浅谈环境法中的公众参与原则

Abstract：
关键词 公众参与原则 环境保护
key words
一、公众参与原则的涵义…………………………………………………………1
二、公众参与原则的理论基础……………………………………………………1
(一)、环境公众财产理论…………………………………………………………2
（二）、环境的公共信托理论………………………………………………………2
（三）、公民环境权…………………………………………………………………2
三、确立公众参与原则对我国环境保护的积极意义 ……………………………3
四、我国目前公众参与制度的实施现状分析………………………………………4
五、完善我国公众参与环境保护的实施机制………………………………………5
浅谈环境法中的公众参与原则
(三)公民环境权
环境权的讨论和研究始于原西德一位医生向欧洲人权委员会提出控告，认为向北海倾倒放射性废物的违法行为违反了《欧洲人权条约》中关于保障清洁卫生的环境的规定，从而引发了是否要把环境权追加进欧洲人权清单的大讨论。美国密执安大学的萨克斯教授提出的“环境公共财产论”和“环境公共委托论”形成了环境权的理论基础。1972年联合国《人类环境宣言》明确“人类有权在一种能够过尊严和福利的生活的环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保护和改善这一代和将来的世世代代的环境的庄严责任”联合国《里约环境与发展宣言》宣告“环境问题最好是在全体有关市民的参与下，在有关级别上加以处理。在国家一级，每一个人都应能适当地获得公共当局所持有的关于环境的资料，包括关于在其社区内的危险物质和活动的资料，并应有机会参与各项决策进程。各国应通过广泛提供资料来便利及鼓励公众的认识和参与。应让人人都能有效地使用司法和行政程序，包括补偿和补救程序”。环境权理论的提出对环境立法、环境执法、公民守法、公民环境权利意识的提高以及国家环保事业的发展均有其积极意义。
我国 1989 年 《环境保护法》第6 条中规定: “一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”，这是本法中公众参与原则的规定和体现，研究并完善这一原则对改善人类生存环境、营造和谐社会有着重大的意义。
公众参与原则是民主主义理念在环境管理活动中的延伸,是许多发达国家在环境法中普遍采用的一种民主法律制度。其含义是指在环境活动中,公民有权通过一定的程序或途径参与一切与环境利益相关的决策活动,以使该项决策符合广大公众的切身利益。“国外环境保护的实践己经证明,公众参与制度是符合环境管理特点的富有成效的制度,其在环境保护中发挥了巨大的推动作用。”①由于环境保护是一项全民性的公益性事业因此提高公众参与环境保护的意识强调公众参与的重要性就是作好环境保护工作重要的一环。综观国内外环境保护实践中公众参与的情况可以看到在公众参与环境保护的过程中还存在一些问题。因此，如何用法律的手段充分发挥公众参与在环保的效果是我们不得不面对的一个现实问题。实践证明,公众参与原则在环境保护中发挥着巨大的推动作用。深入研究公众参与问题,对其法理依据及立法实践作进一步的考察，探寻完善公众参与制度的路径,对于保护环境及可持续发展战略的实施具有重要意义。
四、我国目前公众参与制度的实施现状分析
公众参与环境管理是环境保护的需要，同时也是一个国家是否重视和保护公民权利的一个重要标志，它与国家的政治民主进程是紧紧联系在一起的。改革开放以来，随着我国各项法律制度的建立和逐步完善，各项公民权利保护得到发展，环境权利作为一种基本人权也得到初步的承认。虽然我国立法规定了许多有关公众参与环境保护的内容,为公众保护环境提供了强而有力的法律依据。但是对照国外的相关立法,就会发现我国的立法还存在许多不完善的地方,主要体现在以下几个方面:
二、公众参与原则的理论基础
世界环保事业的最初推动力量来自于公众没有公众参与就没有环境运动。1962年卡逊发表了著名的《寂静的春天》一书。指出过量使用农药对环境和生物具有巨大破坏作用。这是现代环保思想的开端。1970年4月22日美国2000万群众参加了环保游行这一天被称为地球日而得到永久性纪念。这是现代环保运动的开端生态环境问题和环境保护的社会性决定了单单依靠政府来处理环境问题是很困难的。更需要利用社会公众力量来参与国家事务的组织和管理只有调动广大人民群众的力量才有可能掌握更多的环境信息制订出更合理的环境政策实现环境利益和经济利益的和谐发展。公众参与原则是在人们对环境保护要素属性认识深化和环境危机日益严重的背景下提出来的。19世纪60年代以前,人们基本上只把环境要素当作是可以带来经济利益的资源看待,而对其生态属性却知之甚少,而且由于大多数环境要素具有不可为人力所控制和支配的特性,法律没有将其纳入调整范围而予以保护。事实上,政府对环境资源的利用基本上是持放任的态度,人们出于追求经济利益最大化的驱动而对环境进行掠夺式开发和利用,从而使环境质量不可逆转地恶化。日益严峻的环境问题促使人们开始反思,“人类只有一个地球”“地球是我们共同的家园”等观念得到推崇,法学界开始结合环境特点构建全新的理论,试图将环境要素纳入法律调整的范围,以改变传统法律在环境保护上的无功能。
浅谈环境法中的公众参与原则
作者徐琪钧
Hale Waihona Puke Baidu系别法学
专业法学
年级10级
学号*********
指导教师落志筠
导师职称
摘要：公众参与原则是环境法中的一项重要基本原则,环境保护是一项全民性的公益事业、公众参与环境保护是社会经济发展的必然要求,是环境问题得以改善和解决的有效途径,鼓励和保障公众参与环境保护和管理,有利于促进环境保护事业的发展。本文通过对公众参与的相关问题的分析,提出了进一步健全和完善我国公众参与制度的实施机制。
(二)环境的公共信托理论
公共信托理论可溯源至罗马法。罗马法认为，国家只在作为公共权力的管理者或受托者方面享有权利，当有人妨碍自由利用时，司法部长可以发出排出妨害的命令以保护共通利用权，也可以根据侵害诉讼而对妨害人处以制裁。⑵英国普通法继受了罗马法公共信托思想，用于限制当时国王对公共环境资源的特权。⑶１７８７年Ｌ·Ｍ·海勒著文提出国王享有对海岸的所有权、并且当私的转让与公共海岸的权利相对抗时，私的受让人的权利应当服从普通公共的权利。这个理论又被称为“公共权利”理论。但是，这个理论在英国并未得到支持，相反却为美国法院所采纳。美国学者萨克斯教授结合２０世纪６０年代以后美国环境问题的严峻形势，将以罗马法和英国普通法为本源的公共信托理论与环境保护相结合，提出了环境公共信托理论，并试图将其作为环境法律体系变革的重要手段之一。萨克斯教授认为，大气、水等环境资源并非“自由财产”，而是属于全体国民的共同的资产，即“公共财产”，但是作为公共财产权利人的全体国民无法进行集体决策，必须委托一个值得信赖的主体对这些环境要素予以管理，因此，国民为了合理利用和保护这些“公共财产”，以委托人的身份将“公共财产”管理权委托于国家，由国家在公众的监督之下合理行使管理权，如此全体国民便与国家之间达成了某种契约，国民与国家之间就形成了委托方与受托方的信托关系。作为受委托方自然应该尽到善良管理人之义务，但是管理权的行使终究是由人来完成，而人本身就是不可靠的，因此，为了确保政府更好地履行受托人之义务，公众参与环境保护是必不可少的。
三、确立公众参与原则对我国环境保护的积极意义
在我国的环境保护实践中,实行公众参与原则具有非常重要的现实意义,体现在以下几个方面：第一，实行公众参与原则,有利于动员全社会的力量，充分发挥公众积极性、主动性和创造性参与环境保护工作。环境质量的好坏,直接关系到每个人的生活质量,关系到一个民族的生存与发展,保持清洁、舒适、优美的环境，既是人们的愿望,也符合人们的利益，人们既享有在良好的环境中生活的权利,依法参与环境资源管理的权利,同时也有保护改善环境资源的义务。第二，公众参与是环境管理民主化与公开性的具体体现。环境和生态是公共财物,是稀缺的公共资源。环境管理从一定意义上来说是对环境这种公共资源的控制与分配,在控制与分配中,要遵循的现代性原则包括公平、公开、公正。公众参与、民主决策是实现公平、公正、公开的重要条件。公众参与可以从根本上限制政府的自由裁量权,保障民主决策和科学决策。第三，公众参与是实现可持续发展战略的必然选择。马克思主义唯物辩证法认为，人民群众是历史的参与者和创造者。现代社会可持续发展的理念和战略目标的实现需要公众的正确理解和积极支持,而参与本身就是最有力的支持。公众参与的方式与参与的程度,将决定可持续发展目标实现的进程。但是我国只是在宪法、法律和一些单行法规中对公众参与作了一些原则性的规定,公民如何真正参与环境管理、监督及检举,还存在许多问题,缺乏系统、明确的规定。实践中,我国公民环境总体意识低,参与程度低,公众参与缺乏法律保障。因此，在我国环境法的未来发展中,必须充分重视公民的民主权利，在法律上赋予他们在环境保护领域相应的地位与权利，并通过设置必要的法律程序建立我国环境保护法律机制,保证这些权利的实现。
(一)环境公众财产理论
环境的公共财产是经济学家基于公共物品经济学提出的,。它认为,环境污染的根源或环境质量之所以恶化,关键是由于人们所使用的环境资源所有权和使用权不够严密和周全所致。像水、空气等都是公共财产,人们习惯于将这些公共财产资源过渡滥用而导致严重恶化。
美国生物学家哈丁在其《公地的悲剧》中写道:草地是公有的,而每一位牧民都希望自身利益最大化,在没有法律和道德的约束下,他们随意增加自己的牲畜,于是牧场便很快因过度放牧而遭破坏,结果是危害了全体牧民自身的根本利益。环境与自然资源是典型的公有物,在管理制度不严格的条件下,抽象的公有会变成具体的每个人所有。制度的不严又导致个人不可能象保护私有财产那样,对环境资源这种公共财产充分行使自己的权利,因此对他人滥用权利损害环境的现象也就无法干预。为此,公共财产论认为,空气、阳光等人类必需的环境要素,不能将其视为取之不尽、用之不竭的自由财产,它们是全人类的/公共财产，应当由代表全体公民意志的机构来予以管理,只有这样才能提高对这种公共财产的利用效率和采取有效保护。
公民环境权作为一种新的正在发展的环境法理论和法律权利,其产生一方面是战后人权意识的觉醒和人权运动高涨的结果,同时又是摆脱公害救济理论困境的尝试。大大促进了公众参与制度这一环境管理和立法的基本制度的发展与具体化。国际社会和各国的环境法相继确立了环境权理论。环境权是现代生活中的一项基本人权,是对传统上的生存权的升华。将环境权作为一项具体的权利加以确定,打破了传统的环境管理模式,无疑使得公民参与变为现实,而不再是无根基的“空中楼阁”,成为构筑环境法体系的基石,更是公民参与这一带有宣言性质民主制度的基石。环境权既是一种实体性的权利,又是一种程序性的权利。,作为实体性权利的环境权,其具体内容包括:1.与公民个人生存和健康直接相关并与个人生活密切联系的阳光权、通风权、眺望权、安静权、达滨权、嫌烟权等;2.既与公民个人生存和健康直接相关又与公益性或公共性密切联系的清洁空气权、清洁水权、风景权、环境美学权、历史文化遗产瞻仰权等。作为程序性权利的环境权,具体内容包括:1.环境知情权；2.环境立法参与权；3.环境行政执法参与权；4.环境诉讼参与权；5.环境法上的公众参与还包括公众直接或间接进行环保投资，或者以自己的消费决策和消费偏好来影响和改变生产者的决策。我国没有在立法上明确环境权,这使得我国的环境法治举步维艰，公众参与无从落实。实应：1.在宪法中应明确规定公民享有环境权。环境权只有作为公民的一项基本权利在宪法中加以明确肯定,才能使环境权在环境法律体系中居于核心和基础的地位,让一切环境管理活动都围绕公民的环境权展开,最终促使公众参与环保事业,落实公众参与制度。2.“完善公众参与的相关立法,改变以往立法存在的共性问题,如偏重事后程序、过于笼统、规范了程序、未规范相应责任作保障等。”③
一、公众参与原则的涵义
环境保护公众参与是指社会公众有权通过一定的程序或途径参与环境利益相关的一切决策活动,使该项决策符合广大公众的自身利益,且有利于环境保护。从性质上看,它是一项重要的程序性权利,也是环境保护的一项重要原则和基本制度;从目的上看,“它的主要目的在于限政府的自由裁量权,促进政府决策的科学化、民主化;从司法过程看,它是将环境保护自力救济纳入法制化轨道的主要途径。”②它有利于解决和处理广泛存在的普遍环境问题,实现对环境问题的全过程及全方位管理。