飞地经济模式：粤港澳大湾区发展路径创新

在产业的大量流入下，深圳东面的一片热土——深圳市深汕特别合作区（下称“深汕合作区”）即将迎来人口大爆发。

据第一财经报道，近日，深汕合作区提出，到2021年，城市人口达25万左右。这意味着，3年内人口至少增加2倍。

这不是个小目标，但在当地多位观察人士看来，该目标并不难实现。深圳全面主导后，深汕

合作区大开发、大建设进程加快，知名企业为抢得头啖汤，纷纷去当地布局。随之而去的是

大量的产业人口。目前，这个势头还在持续。

深汕合作区是深圳的一块飞地。其与众不同之处在于，全国其他飞地更多的是指产业园区，

一般由输入地划出一块地，由输出的城市来主导，但是主导的通常只是产业布局和发展。但

深汕合作区将成为一座宜居宜业宜游的滨海新城，而且从产业布局到社会治理等方方面面都

由输出地深圳来主导。

从这个意义上说，深汕合作区开辟了国内的先河，首创全国飞地治理模式。通过它的人口增

长路径可以窥见其别具一格的发展模式，对于全国的其他飞地来说也具有借鉴意义。

目标：三年人口将增2倍多

深汕合作区位于粤港澳大湾区最东端，西接惠州，东连汕尾，距离深圳60公里，总面积468.3平方公里，下辖鹅埠、赤石、小漠、鲘门四镇。

2011年2月11日，广东省委、省政府批复《深汕（尾）特别合作区基本框架方案》，正式

成立合作区。深汕合作区地处珠三角经济圈和海峡西岸经济圈接合部，是珠三角通往粤东的

桥头堡，以及深港向东拓展辐射的重要战略支点，也是产业转移的承接地。

今年3月25日，深汕合作区发布了“高质量发展三年行动计划（2019~2021年）”，其中提出

到2021年，城市人口达25万左右，常住人口实现全部城镇化。

目前深汕合作区户籍人口为7.65万，实现上述目标，意味着合作区人口至少要增加2倍以上。

这不是个小目标。广东省综合改革发展研究院副院长彭澎对第一财经记者说：“人口的增长一定要有支撑。短时间内这么大数量的增长，肯定需要外来人口的大量流入。当地可以搞房地

产建设，吸引周边居民过去买房，以改善居住条件，但这个占比不会很高，最主要的还是靠

就业的吸引力。就业人口的容纳量要看当地投资的体量和企业的数量。”

他补充道：“3年时间虽然很短，但是如果有大量的企业转移过去，就会带去大量的就业人群。”

中国城市经济专家委员会副主任宋丁认为，从目前的情况来看，上述人口增长的目标完全有

可能实现。他对第一财经记者分析：“三年以后人口增加到25万，平均每年大约要增长6万

人口，实现起来问题不大。因为现在合作区无论是在投资规模、基础设施建设上，还是在产

业的导入上，体量都非常大，而且未来几年会越来越大，大量的产业人口会涌入。”

这种快速的发展要追溯到四五年前。2015年7月，广东省政府常务会议审议通过了《深汕合

作区管理服务规定》，合作区的运作有了“基本法”。此后，深汕合作区的发展按下了“快进键”。

进入2016年后，深汕合作区内各项建设进程步伐更是加快。企业闻风而动，迅速布局。2016年10月27日，深汕合作区正式为腾讯数码（广东深汕特别合作区）有限公司核发营业执照，该公司成为第一家正式迁入深汕合作区的外资企业。

2017年以后，深汕合作区很少举办专门的投资环境推介会，但仍有大量企业密集奔赴当地考察，寻求合作空间。目前已经签约合作的企业名单中大腕云集，并且大多是深圳企业，比如：华为、华润、腾讯、深业集团、深圳特区建发集团、深圳振业集团、深圳赛格、深圳天健、

盐田港、中交城投、中城建、中广核和恒大等。

探索深汕合作区飞地经济模式，创新粤港澳大湾区发展路径

“飞地经济”实质上是一种比较优势，发达地区跟后发地区，打破区划限制，通过跨空间开发

实现资源互补、协调发展的一种区域合作模式。但是飞地经济不是简单的相邻城市之间进行

投资、产业转移和共同管理，不是单纯地打破行政、经济、空间三大壁垒，不是空洞的合作

区的空间载体建设。如何用新技术、新模式打破行政边界，突破传统的城市物理空间，探索

更广阔的要素流动市场、构建更均衡的区域发展生态，让“飞地经济”“飞”出新高度?

泛华认为，跨区域飞地经济合作的重点是发现并利用城市之间真正的合作点、互利点，以此

促进城市“握手”并“携手”共建共赢的问题。以战略思维、系统思维和新经济思维，找出适合

城市发展的科学路径，推进区域合作以创新模式为旗帜，以项目孵化器为抓手，以构建生态

发展联盟为平台，以产业为支点，以创新金融手段为翅膀，以信息化为手段，专业分工、业

务合作、重构区域的商业生态圈和价值链。

基于此理念及发展模型，在深汕合作之初，泛华提出了深汕特别合作区的方案，得到了省委

省政府及深圳市的大力支持，并编制《深汕特别合作区发展战略规划》，包括战略规划、产

业规划、空间规划，谋划深港产业新城，打造中国跨区域合作与产业转移示范区，促进区域

协调发展。

那么，发展差距巨大的两地应如何发展？

泛华大胆构想：用深圳概念，跨区域合作进行体制创新，采用双方共建、产业导入、共同运

营管理模式，收益及税收双方互利共赢，建设两个城市的体制创新示范区。

战略思维——挖掘城市新价值、新角色、新形象、新定位

飞地经济的发展要站在全局层面研究城市发展，进行顶层设计，站在新背景、新形势、新要

求下，挖掘城市在跨区域合作中的新价值、新角色、新形象，对城市重新进行发展定位研究，通过上级“价值层面”的支持，首先实现顶层设计，进而指导“制度层面”的制度、体制创新，

最后到达“技术层面”的实践操作，以此应对跨区域合作为城市带来的机遇与挑战，明晰城市

未来的发展目标，指导城市在跨区域合作中的发展路径。

深圳和汕尾是体现广东省“平衡之忧、升级之艰、资源之困”的典型区域，深汕合作不仅是解

决深圳、汕尾的发展问题，是深汕两市科学发展、转型发展的坚实载体，尽管如此，二者之

间的合作不能是简单的撮合和产业转型，要是找到真正的合作点、互利点，对合作区进行科

学的定位。