我国户籍制度改革的主要问题与总体思路

○李振京

张林山

我国户籍制度改革的

主要问题与总体思路

户籍制度改革对于当前我国加快城镇化进程、破解城乡二元结构意义重大，是需要迫切推进的一项重大任务。能否成功深化户籍制度改革，不仅直接影响到我国新型城镇化推进、公民平等社会福利权的实现，而且将影响到我国经济持续健康较快发展、社会秩序和谐稳定、结构转型顺利完成。

一、我国户籍制度改革需要解决的主要问题

1．优化户籍登记迁移制度，是

户籍制度改革需要解决的基础性问题。近年来，从暂住证向居住证、从计划指标控制向准入条件调控，多数城市的落户准入条件逐步放宽，非农业户籍人口城市间迁移环境大为改善。但是，几乎所有的城市都实行人口准入制度，对人口的流动就业和权益保障强行干预，人为制造户籍人口与外来人口的差别与对立。要想与当地居民享受一样的福利和保障，流动人口必须办理户口迁移手续，成为真正的户籍人口。这种非市场化的劳动力配置机制必然会影响劳动力资源的自由流动和合理配置。其结果必然造成人口持续大规模流入福利、保障条件高的地区，而福利、保障条件低的城市则面临制约发展的人口瓶颈。这种与户籍制度相关联的福

利、保障制度构成的人口迁移和社会分配机制，不仅影响社会公平和稳定，而且易扰乱资源配置、制约市场效率。总之，我国大部分户籍改革政策并没有真正触及城市公共资源供给和分配的地方利益，并没有形成对流动人口有实质性意义的改革举措，因而难以对城镇化产生较大的促进作用。

2．逐步剥离附加在户籍上的

城市福利和社会保障功能，是户籍制度改革的核心内容。现行户籍制度以及与户口捆绑在一起的教育、就业、住房、公共福利等社会制度，一起构成了城乡二元社会管理体制。户籍制度事实上承担了作为福利和利益分配载体的职能。户籍制度改革从某种程度上已经超越了户籍制度本身，不仅包括改革传统的户籍登记迁移制度，而且要改革依附在户籍上面的福利分配和社会保障制度。主要包括就业、社会保障、子女教育、保障性住房和医疗保障等方面。二元分割的劳动力市场的就业限制和歧视，是限制农村劳动者进入主要劳动力市场的重要因素之一，降低了农业转移人口的市民化能力；城乡社会保障体系在保障机制、基金筹措、管理办法、保障标准、保障覆盖率等诸方面都有一定差异，不利于公民平等

享受福利保障；现行二元教育体系造成外来人口子女在城市接受初中后教育的门槛还较高，流动儿童的入学障碍和留守儿童的教育培养在一定程度上影响着农民工的迁移决策；绝大多数外来人口未被纳入城镇住房保障体系，其进城定居难以获得政府的基本住房保障等。

3．正确处理好农村转移人口市

民化过程中的土地问题，是户籍制度改革的关键环节。我国历史上的户籍制度与土地制度有着十分密切的联系。推进农业转移人口市民化，在农民转户过程中就必然会涉及到土地问题的处理，主要包括承包耕地、林地、宅基地及所属住房，以及集体经济组织和集体资产。现行土地管理制度对农民转户过程中土地问题的处理办法已严重滞后于人口城镇化发展的需要，亟待进一步改革完善。目前存在的主要问题：一是现有土地承包关系不明确，土地权能残缺，农民长久权益没有法律保障。二是土地流转市场发育迟缓，农民的土地财产权利难以得到有效保护，也无法获得向城镇迁移落户所必要的货币资本。三是农民落户城镇土地退出要求已严重不适应当前形势发展的需要，不利于促进农村人口向城镇转移

落户。

4．合理可行的成本分担机制是推进我国户籍制度改革的重要保障。目前，我国户籍制度改革的整体推进速度仍十分缓慢。其中原因之一在于户籍制度改革需要承担相应的公共成本。在户籍改革中，要使每年大量进城的农民享受城市公共服务和社会保障，赋予与城镇居民大致同等的福利待遇，不可回避的是成本支付问题。为了快速、有效地推进我国户籍制度改革，需要构建一个合理的成本分担机制，让巨额改革成本“化整为零”，为城镇基本公共服务常住人口全覆盖和城镇基础设施建设提供资金保障。

二、改革的总体思路

1．明确改革总体目标。坚持“积极稳妥、分步推进、综合配套、因地制宜”的原则，树立以人为本的基本价值取向，积极稳妥推进农村人口合理有序向城镇转移；逐步剥离附着在户籍上的福利和利益，重视和保障非户籍人口的城镇公共服务权益，充分尊重农业转移人口的土地财产权利，促进常住人口市民化和基本公共服务均等化；逐步实现城乡、区域、不同户籍身份公民之间在劳动就业、医疗保险、子女教育等方面享有基本公平的福利待遇，加快实现人的城镇化进程。最终目标是，全国人口享有自由迁徙的基本权利，户籍制度回归人口登记、迁移的本原功能，无条件地按常住地登记居民户口，全国人口在城乡之间、区域之间实现自由迁徙基础上实现有序流动和动态平衡。

2．科学设计分步骤实施路径。

改革第一阶段（2014年～2020年）：传统落户渠道与新型落户渠道双轨制运行阶段。从2014年开

始，我国户籍制度改革应全面启

动，全国户籍制度改革指导性方案

出台并进入实施阶段。通过系统的

制度设计，建立完善土地、住房、社

保、就业、教育、卫生支撑保障机

制，全面放开建制镇和小城市落户

限制，有序放开中等城市落户限

制，合理确定大城市落户条件，严

格控制特大城市人口规模，让部分

符合条件的外来人口完成市民化

转变。同时，逐步改善非户籍常住

人口的基本公共服务权益。2020

年之前，实现城镇户籍准入维持双

轨运行状态，在保留各级城市原有

的落户渠道的基础上，建立外来人

口新型落户渠道和公共服务获取

新机制，外来人口在城镇稳定就业

和居住一定年限（稳定住房、缴纳

社保或纳税、各级城镇的自设条

件）后，就可以正式落户并获得当

地公共服务权益。对那些暂时不能

达到城市落户条件的，要积极创造

条件，使得一部分符合条件的外来

人口能够享受到某些单项公共福

利，并不断降低单项福利准入门

槛。到2020年，全国名义城镇化率

达到60%，实际城镇化率与前者的

差距显著缩小，达到50%。

改革第二阶段（2020年～2030

年）：逐步实现户籍准入一元化管

理阶段。2020年后，户籍制度改革

进入全面深化阶段，初步实现一元

化户籍管理，城市福利和保障制度

与户籍基本脱钩，城镇常住非户籍

人口的基本公共服务权益得到切

实保障和提高，各级城镇的公共服

务获取条件进一步放宽，初步形成

流动人口有序流动和合理分布局

面。到2030年，全国名义城镇化率

达到70%，实际城镇化率达到

65%。户籍制度进入比较完备和定

型的一元化管理阶段，实现户口登

记迁移的本原功能，外来人口公共

服务功能进一步完善，城镇常住人

口的公共服务获取方式将直接与

居民的就业和居住状况相挂钩，全

国除少数特大城市外，基本实现不

同户籍均享有同等的公共服务权

益。

改革第三阶段（2030年～2040

年）：逐步实现人口自由迁徙阶段。

在2030年实现户籍准入一元化之

后，再经过10年左右的发展改革

与完善，到2040年，全国城镇化率

达到75%，名义城镇化率与实际城

镇化率实现完全统一，全国人口城

镇化进程基本完成，所有城市的基

本公共服务水平趋于一致。户籍制

度同国际接轨，形成以人为中心的

动态管理，人口管理信息化程度大

幅度提高，居民凭借身份证或社保

卡就可以完成户籍登记迁移手续，

全国范围内人口自由迁徙，同时也

可获得迁入地的公共服务，基本不

需要任何落户条件和福利准入条

件。人口在城乡、区域之间实现自

由迁徙基础上的动态平衡，由此达

到户籍制度改革的最终目标。

3．统筹构建户籍制度及其配

套改革的总体框架。

一个目标：以人为本，自由迁

徙，公平待遇。

三大机制：统筹协调机制，成

本分担机制，法制保障机制。

三项改革：户籍登记迁移制度

改革，城市福利和保障制度改革，

农村土地管理制度改革。

户籍登记迁移制度是我国户

籍制度改革的基本制度内容。改革

的重点是逐步建立以居民常住地

为户籍登记标准的制度，进一步放

宽各级城镇的户籍准入条件，使城

镇非户籍常住人口完成居住地市