系统性金融风险监测与防范的国际经验

轮国际金融危机的爆发和持续蔓延表明，以保证单个金融机构稳健经营为目标的微观审慎监管不

能有效维护金融稳定，在防范系统性金融风险方面存在重大缺陷。当前，加强对系统性金融风险的监测和防范，建立健全逆周期的金融宏观审慎管理制度框架已经成为国际金融组织和各国高度关注的内容和改革的重点。

国际组织的建议

危机爆发以来，二十国集团领导人峰会责成金融稳定理事会（FSB）会同国际货币基金组织（IMF）、国际清算银行（BIS）以及巴塞尔银行监管委员会（BCBS）等国际标准制定机构，在加强银行资本和流动性标准、应对系统重要性金融机构道德风险、改进场外衍生品市场和核心金融市场基础设施、加强信用评级机构监管以及早期预警等方面进行了多方面的探索，取得了积极进展。

一是强化国际资本监管框架，增强金融业抗风险能力。BCBS于2009年12月推出了《增强银行业抗风险能力（征求意见稿）》，并在2010年10月通过了全球银行业监管新标准——“巴塞尔协议Ⅲ”。BCBS为成员国实行新资本标准设定了缓冲期，2013年1月1日开始实施新资本要求，资本标准逐年提高，并于2019年1月1日前全部达标。此外，为了克服资本监管的不足，BCBS要求建立未经风险加权的杠杆率指标作为对最低资本要求的补充，同意在过渡期内就3%的一级资本杠杆率标准进行测试。测试结束后，最终的杠杆率标准将于2017年上半

系统性金融风险监测与防范的国际经验

■　王靖国

本

年开始实施，并于2018年1月纳入第一支柱。

二是建立流动性风险计量、标准与监测的国际标准。2009年12月，BCBS发表了《流动性风险计量、标准与监测的国际协议（征求意见稿）》，该准则首次提出了国际统一的流动性风险计量模型和量化标准。

三是加强对系统重要性金融机构（SIFIs）的监管。FSB已经制定了应对与SIFIs相关的“大而不倒”问题的政策框架、工作程序以及时间表。政策框架主要包括减少金融机构倒闭概率和影响、提高危机期间处置机构的能力以及强化金融基础和市场设施以减少关联性和风险传染。

四是完善场外衍生品市场监管。根据G20领导人匹兹堡峰会要求，FSB 于2010年4月会同支付结算体系委员会（CPSS）、国际证监会组织（IOSCO）和欧盟委员会成立了工作组，提出提高中央对手方信用的政策建议。2010年5月，CPSS和IOSCO发布了中央对手方标准指引的征求意见稿，旨在更好地解决场外衍生品清算带来的风险。

五是加快会计准则趋同步伐。G20领导人匹兹堡峰会要求国际会计准则制定机构于2011年6月完成趋同工作，制定一套高质量的全球会计准则，强调加强利益相关者参与会计准则制定。几乎所有的FSB 成员经济体计划在2012年前采用国际会计准则理事会（IASB）发布的会计准则或与其趋同。

美国金融监管改革

经过多方的博弈和反复，2010年7

月，美国总统奥巴马签署了经参众两院通过的《多德—弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》（以下简称《多德—弗兰克》法案），开启了美国自“大萧条”以来力度最大的金融监管改革。其中，法案第一章又称“金融稳定法”（Financial Stability Act），集中体现了该法案改革监管体制以防范系统性金融风险、维护金融稳定的宗旨。

一是设立金融稳定监督委员会（F i n a n c i a l S t a b i l i t y O v e r s i g h t Council，FSOC），负责识别和防范系统性金融风险。FSOC的职责主要包括：识别威胁金融稳定的风险，并提出应对措施；确定系统重要性金融机构，指定其接受美联储监管；在必要时批准美联储分拆严重威胁金融稳定的金融机构；促进成员机构、其他联邦或州监管机构之间的信息共享，协调政策制定、检查、报告和处罚等事项。

二是授权美联储负责系统性金融风险的具体监管。美联储不仅对资产规模超过500亿美元的银行类金融机构实施监管，还对所有具有系统重要性的金融控股公司、证券、保险等机构进行监管。负责监管系统重要性支付、清算和结算活动以及系统重要性金融市场基础设施，并保留对小银行的监管权。

三是针对具有系统重要性金融机构制定更加严格的金融监管标准，降低金融机构“大而不倒”风险。实施“沃尔克规则”，限制商业银行运用自有资金开展自营交易业务。

四是扩大监管范围，填补监管漏洞。场外衍生品接受商品期货委员会和证券交易委员会（SEC）监管，衍生品交易应进

行集中清算。对冲基金和私募基金投资顾

问需到SEC注册，并报告交易情况和资产组合等方面的信息。

五是扩充联邦存款保险公司（FDIC）的监管权，赋予其有序清算职责。

欧盟金融监管改革动向

在构建宏观审慎管理框架和加强系统性金融风险防范方面，欧盟建立了欧洲系统性金融风险委员会（European Systemic Risk Board，ESRB），由欧洲央行、各成员国央行、欧洲三大金融监管局以及成员国监管当局负责人组成。ESRB的主要职责是在宏观经济和金融市场发展背景下评估欧盟金融体系的稳定性。如果可以预见显著的金融风险，ESRB应该提供早期预警，必要时能建议采取怎样的补救措施。ESRB提出的预警和建议可以是普遍性的，也可以针对某个成员国，而且将为相关应对政策提出具体时间表。这些预警或建议可以通过经济与财政部长委员会（ECOFIN）或新的欧洲监管机构发布。

英国将根本性改革金融监管体制

2010年7月，英国财政部正式公布了金融监管改革方案征求意见稿，明确撤销金融服务局，授予英格兰银行宏观审慎管理和微观审慎监管权，并计划在2012年完成相关立法，2013年元旦前制定实施细则。一是在英格兰银行董事会设立金融政策委员会（FPC），专门负责金融稳定，并指导宏观审慎管理。二是在英格兰银行下设审慎管理部，将宏观审慎管理和微观审慎管理集中于央行。原有金融服务局（F S A）同时废除，其监管职能转至新设立的、英格兰银行下属的审慎管理部，从而彻底消除职责不清和监管漏洞问题。三是设立消费者保护及市场部，专门负责金融消费者保护和金融机构商业行为监管。四是定期公布和报告宏观审慎和金融稳定进展情况。

基本经验

尽管目前各国的改革举措仍然是初步

和探索性质的，最终的效果还很不确定，

但改革从多个层面反映了各方对危机的深

刻反思和检讨，并达成了一定的共识。

一是切实防范系统性金融风险、维护

金融稳定。本轮国际金融危机的爆发表

明，单个金融机构的稳健性既不是整个金

融体系稳定性的充分条件，也不是必要条

件。特别地，专注于某个领域的微观审慎

监管机构既不能全面、完整地监测、评估

和预警系统性风险，也不能采取有效的措

施化解系统性风险给金融体系稳定性带来

的巨大冲击。有鉴于此，在本轮监管改革

中，有关监管改革的建议和方案都把提高

系统性风险防范能力、维护金融体系稳定

作为改革的核心内容。

二是强化中央银行在防范和化解系统

性金融风险中的地位和作用。将中央银行

纳入宏观审慎监管框架，并在其中发挥主

导作用，成为国际组织和各国金融监管改

革的核心内容。美国以构建宏观审慎监管

框架为核心，着力加强了美联储防范系统

性金融风险的功能，试图将把美联储打造

成为“金融监管超级警察”。欧洲系统性

风险委员会（ESRB）常设机构秘书处将

设在欧洲中央银行，欧洲中央银行总体负

责并决定该委员会的运作和决策，同时有

责任协助金融监管当局落实有关金融稳定

和审慎监管的政策。改组后的英格兰银行

不仅负责宏观审慎管理，还将承担起金融

服务局的微观审慎监管职责。

三是实现宏观审慎管理与微观审慎监

管的有效结合。宏观审慎监管与微观审慎

监管互为补充，是维护金融稳定不可缺失

的支柱。巴塞尔协议Ⅲ并没有简单地抛弃

资本、风险暴露、流动性等传统的微观审

慎监管指标，而是进一步强化和提高这些

监管要求，特别是着重加强和挖掘微观监

管指标的宏观审慎管理内涵。资本留存缓

冲（占普通股的2.5%）要求银行持有高

于最低资本要求的资本以吸收损失，从而

降低银行在收缩贷款时的压力；最低资本

杠杆率要求和新的流动性标准将有助于在

经济上行时期抑制金融失衡的过度累计；

计提逆周期资本缓冲要求金融机构在信贷

过度增长、系统性金融风险上升时加以累

计，以备经济下行时期使用，同样有助于

平抑经济金融周期。

四是加强监管机构间的协调配合。为

了应对系统性风险、维护金融稳定，系统

性风险监管者必须及早识别、预警和防范

金融体系潜在的系统性风险，克服现行监

管体制中存在的监管权力分散和协调合作

不畅的不足，加强监管协调，扩大信息共

享。美国金融稳定监督委员会（FSOC）

成员来自美联储、财政部、联邦存款保险

公司、货币监理署、证券交易委员会、消

费者金融保护局等联邦金融监管机构。欧

洲系统性风险委员会的决策机构董事会成

员包括欧洲中央银行行长、副行长、欧盟

各成员国央行行长、欧盟委员会一名成

员、三大监管机构主席（EBA、ESMA和

EIOPA）。

五是覆盖所有具有系统重要性的机

构、产品和市场。近年来，在日新月异的

金融创新过程中，相当部分的金融中介业

务被转移到各类场外结构性金融产品和投

资银行、对冲基金、货币市场基金、特殊

目的实体以及其他私人资金池等影子银行

体系（又称类银行机构）中去。这类机构

一个共同特点是杠杆率偏高，存在较大的

流动性风险。类银行机构与传统金融机构

盘根错节，很容易引发系统性风险。但上

述机构和产品在现行金融监管中未受到监

管或者监管不足，成为系统性风险产生和

扩散的重要渠道。G20伦敦峰会报告《强

化稳健监管和提高透明度》提出，应将金

融监管的范围扩大至所有具有系统重要性

的金融机构、市场和工具，并应要求不具

有系统性影响的金融机构、市场和工具也

应具备注册资格或接受适当监督，还要特

别考虑到非系统重要性机构的同质性行为

潜藏的系统性风险。■

作者系财政部财政科学研究所博士研究生

（责任编辑　陈　翎）