现阶段中国贫困的特点

现阶段中国贫困的特点

2008年04月13日15:04 《中国经济报告》评论0条中国发展研究基金会《中国发展报告2007》课题组

过去近30年是中国改革开放和经济高速增长的历史，也是反贫困的历史。经过贫困地区人民和各级政府的共同努力，中国贫困人口的数量大幅度下降。值得注意的是，在中国经济发展和改革的新阶段，城乡贫困的类型发生了很大的变化。

贫困线的界定

一、绝对贫困线

从上世纪80年代初期，中国政府开始接受由国家统计局设定的农村贫困线，把它作为识别农村贫困人口规模和农村贫困发生率的标准。该贫困线设定的方法是符合国际规范的。首先，确定一种营养标准，国家统计局将营养标准确定为每人每天2100大卡。然后，根据20%的最低收入人群的消费结构来测定出满足这一营养标准所需要的各种食物量，再按照食物的价格计算出相应的货币价值。这一货币价值成为“食物贫困线”。最后是确定“非食物贫困线”，简单的方法是既可以主观地确定食物贫困线在整体贫困线中的比例，也可以参照整个社会的恩格尔系数或低收入人群的恩格尔系数来确定这一比例。

图1显示了农村贫困线的变化情况。一条线是名义的官方贫困线，一条线是利用1985年的不变价格对后来年份加以调整后的实际贫困线。虽然名义贫困线在1997年之前逐年上升，但是这种上升是与农村居民消费价格的上升幅度基本上一致的，在个别年份后者的上升幅度甚至超过了前者。这一点可以从观察实际贫困线的变动趋势得到证实。如图1所示，1 985年的农村贫困线被确定为206元，在后来20年中以1985年不变价格测量的农村贫困线基本上处在200元上下，也就是说实际贫困线基本上处于一种稳定水平上。

图1 中国农村官方贫困线 1985-2005

在过去20多年内，农村人均收入有了明显的增长，1985～2005年的实际人均收入增长1.38倍，其结果是农村贫困线与人均纯收入的比率呈现不断下降的趋势。正如图2所示，在1985年贫困线与人均纯收入的比率为52%，1992年下降到40%，1998年下降到29%，200 5年进一步下降到21%。正如一些国际比较的研究结果显示的，与其他国家相比，中国农村贫困线与收入的比例是最低的。这种比较也引发人们对农村贫困线合理性的质疑。

图2 农村官方贫困线占农村人均收入的比例

事实上，人们近几年已经在农村贫困线的认识上逐步取得了共识，即认为官方农村贫困线存在较大程度的低估。为了使得过去使用的官方贫困线具有一定的连续性，使不同时期的贫困发生率具有可比性，国家统计局估计出了低收入线。低收入线实际上是调整后的贫困线，它参考了世界银行的1美元贫困线，调高了贫困线中非食物支出的份额。这意味着贫困的标准提高了，同时反映了贫困概念的扩展。

迄今为止，城镇贫困的度量和城镇贫困人口的统计在中国还没有统一的标准。对城市贫困人口的界定，通常是依据目前各地的城市最低生活保障线，即将人均可支配收入水平低于当地城市低保线的人口作为贫困人口。截至2006年末，全国共有2241万城镇居民享受了城市最低生活保障，占城镇人口3.9%；平均保障水平为169.6元/人月，折算年保障水平为2035元，只相当于当年城镇居民人均可支配收入水平的17.3%(数据来自民政部，2007a、2 007b；国家统计局，2007)。

各地的城市低保线是由各地方政府依据自身财政支付能力分别制定的，并不是一个全国统一的标准；其保障程度各不相同。仍以2006年的年保障水平为例，全国保障水平最高

的深圳市为4128元，最低的绥化市只有1248元，差别是非常显著的。但是数据分析也证明，各地的低保标准与城镇人均收入之间具有很高的相关性。

王有捐(2005)采用Martin Ravallion(1994)的方法(按每人每日2100大卡热量的食品贫困线加上通过回归分析确定的非食品贫困线)计算了2004年全国和各省、自治区和直辖市的城镇贫困线。按照这一计算，2004年全国城镇贫困线为2985元，各省份的贫困线在230 3元～4397元之间，同样与当地的经济发展水平或人均收入水平存在正相关关系。

《中国经济报告》

从严格意义上来说，低保线不能等同于贫困线，但在一些城市的低保线非常接近于贫困线。由于低保线的制定过程中必须考虑政策可行性的因素，因此在经济较为发达和财力较为雄厚的城市低保线会相对较高，而在经济较为落后和财力相对不足的城市情况正好相反。可以说，在大多数城市低保线都会偏离实际贫困线。表1给出的结果来自一项有关城市低保政策的评估报告，该报告利用系统的统计资料对不同省份的城市贫困线进行了估计，然后对三大地区的贫困线和低保线进行了比较。不难看出，低保线和估计出来的贫困线之间的差异是相当明显的，可以清楚看出越是在相对落后的中、西部地区，两条线之间的差异越加明显。

表1 2004年全国城镇居民贫困线和最低生活保障线的比较

利用低保线划定出来的城镇贫困人口数是一个低估的数字。即使按照各地现行的低保线计算，实际得到保障的人数也明显低于应当保障的人数。根据捐(2006)的计算，2004年全国35个大中型城市有3.9%的居民得到了最低生活保障，但按照各地低保线计算，这35个城市的应保人口占居民人口数的比例为8.1%，说明2004年的低保覆盖率只达到一半左右。

但上述基于国家统计局城镇居民调查数据的计算也说明，低保对象的认定还是相对准确的。这表现在低保对象中实际收入低于低保线的占大多数，为67.6%，只有32.4%的对象高于低保线。低保对象中的87.4%分布在占城镇居民家庭20%的低收入家庭中。

二、发展贫困线

对比以上农村贫困线和城市贫困线，可以看出二者之间的差别是巨大的。根据捐(2005)的估计，2004年城市贫困线的平均值为2985元，而当年农村官方贫困线为668元，前者比后者高出4.47倍。

这样一种差别一方面受到城乡之间生活费用差别的影响，另一方面也是更主要的是受到两种贫困观念的影响。农村的贫困线是建立在生存贫困的观念上的，该贫困线被用来识别处于生存困难的人群，而城市贫困线已经超越了生存贫困的观念，贫困线不仅包括为了保证最低的营养所需要的购买食品支出，还包括用于教育和医疗的基本支出。一定意义上，城市贫困线是建立在发展贫困的观念上的，用它识别出来的贫困人群不仅包括了生存贫困人口，也包括了发展贫困人口。

我们需要对农村的官方贫困线加以适当修正。可以把官方贫困线视为“生存贫困线”，其表明农村贫困人口达到基本生存水平所需要的收入水平。在此基础上，我们提出另外一条贫困线，即“发展贫困线”。发展贫困线是在生存贫困线之上的一条收入线或消费支出线，它不仅包括了维持基本生存水平所需要的收入，也包括了社会平均水平的教育、医疗保障所需要的支付能力。考虑到中国农村目前的实际社会发展水平，并因数据所限，提高发展能力