汶川灾后社区重建问题与对策

汶川地震灾后社区建设存在的问题及建设途径探讨

韦克难

一、对汶川地震灾后重建对口援建的反思

震后，国家编制了灾区重建规划，四川省内纳入国家规划的项目为近3万个，概算总投资8613亿元。此外，中国中央政府还启动了对口援建工作，由指定的省(市)对口灾区各地区进行援建。总数在848亿。平均每个县在42亿以上。国内外通过各种形式支援灾区，捐赠款物总计达592.74亿元。（邓国胜，760亿）4285万多名党员共交纳“特殊党费”90.41亿元。

2008年6月11日，国务院办公厅印发《汶川地震灾后恢复重建对口支援方案》。《方案》确定广东、江苏、上海、山东、浙江、北京、辽宁、河南、河北、山西、福建、湖南、湖北、安徽、天津、黑龙江、重庆、江西、吉林等19个省市立即组织开展灾后恢复重建对口支援工作；各支援省市每年按照本省市上年地方财政收入的1％来安排对口支援实物工作量。

（一）成绩

政治效益：（1）提升全社会对我国政治体制的信心；（2）锻炼和强化了各级行政系统的组织能力。

管理效益：使原先自发形成的错综复杂的各地支援局面变得清晰有序，有利于中央政府统筹把握对口支援大局，节省了大量的行政管理成本。

经济效益：（1）缓解了中央财政压力；（2）探索了财政横向转移支付模式。

社会效益：（1）为灾区提供了强有力的人力、财力、物力和信息资源的支撑；（2）创造了地区之间长期合作交流的机制和条件。

综上所述，对口支援是贯彻邓小平同志两个大局战略思想的伟大实践；对口支援是发挥社会主义制度优势的伟大创举；对口支援是增强中华民族大家庭凝聚力的伟大工程。

（二）对口支援工作中的问题

（1）在法律体系、实施机制上还存在不足和缺陷

一是法律法规与实施政策之间存在矛盾冲突。1995年1月1日起施行的《中华人民共和国预算法》第十三条、第十五条规定，我国县级以上地方各级政府编

制本级财政预算、决算都必须向本级人民代表大会报告，不得随意修改、撤销；本级人民代表大会对本级财政预算、决算有权审查、批准和监督，并且有权改变或者撤销本级各部门和下级政府关于预算、决算的不适当的决定、命令。根据以上法律条款，国务院在《汶川地震灾后恢复重建对口支援方案》中关于“各支援省市每年对口支援实物工作量按不低于本省市上年地方财政收入的1%考虑”的规定与《中华人民共和国预算法》的规定存在权限冲突。

二是实施机制上存在着随意性和不可操作性。例如，国务院有关规定缺乏对口支援比例的上限规定，比较笼统，缺乏详细的配套措施。因此，在实际工作中，可能会出现政策文件与法律法规冲突甚至以权代法的人治现象。

（2）行政管理体系不完善

对口支援的省市与被援助的县的行政管理级差大，且支援方的派出机构不纳入当地行政管理体系，这些临时性安排造成的行政级别的不对等对接，与常态的行政体制存在一定的矛盾。

利益和目标取向存在一定差异。支援方的利益和目标取向是在有限时间、有限范围内完成有限任务，而受援方考虑的方面则比较复杂。支援方和受援方各自纵向对行政上级领导负责，支援方还要考虑到本省市企业的受惠，因此双方在利益和目标取向上必然会产生一定的差异。

（3）资金分配和支出不平衡，资源配置不合理。由于支援方和受援方在财政收入、人口等方面差异较大，资金分配和支出存在严重的不平衡。一方面是受援方接受分配资金的不平衡。按照2007年地方财政收入1％、年递增25％预计，人均分配对口支援资金平均约21830元，最高的是汶川县，三年约77257元，最低的是剑阁县，三年约2490元，二者相差约31倍。从三年支援资金与受援方2007年财政支出比看，平均约8．6倍，最高的是广东省支援汶川县，约24.4倍，最低的是重庆市支援崇州市，仅1.9倍，二者相比接近13倍。

另一方面是支援方的支出也存在不平衡。一些地方财力相对较弱的省份负担较重，如河南、湖南、江西、安徽等省，2007年人均地方财政收入和支出均低于四川省。

（4）宏观统筹的欠缺和相互之间的攀比。

虽然对口支援的任务范围比较明确，但各省市在具体操作中各自为政。比如

相邻乡镇因不一样的对口支援方在同类项目上的安排就会不一样，往往出现相互攀比、脱离实际的现象。

对口支援可能产生的负效应。一是同样受灾能否得到同样的对口支援待遇？二是对受灾地区的投入是否会影响对其他地区、其他方面的必要投入。

援建的公共服务基础设施建设的规模和标准比灾前有大幅度提升，维护营运费用从何而来？

中央政府评估灾区的实际损失和灾区需求存在较大差距。

（5）政府角色的缺失和援助形式的单一。

有的地方政府和灾区群众过分依赖中央和对口支援省市，只希望获得更多的人、财、物的援助，缺乏积极主动、自力更生的精神。

有的支援单位看重政绩工程，忽视社会民生；注重物质投入，轻视精神援建。

如何全面调动全社会各个方面的力量和积极性。

目前，我国灾后重建工作缺乏政府部门与企业、非政府组织之间的横向沟通、协调机制。

对口支援中工作中的问题是在灾后恢复重建任务非常艰巨、时间非常紧迫的情况下出现的问题，是在参与主体众多、利益关系复杂、援助量大面广、缺乏经验情况下出现的问题，是完全可以通过健全应急管理体制、机制和法制解决的。

二、汶川灾后社区重建：现状与存在的问题

（1）重社区公共基础设施建设，轻社会服务、轻社区文化与精神建设

每个社区（村）都有图书室、会议室、活动室、卫生站、社区广场等。居委会（村委会）成为不是政府的政府，执行政府的行政事务，没有能力从事社会服务或公共福利服务。

灾区社区福利设施具有弱可或得性。提出我国社区福利服务设施的弱可获得性问题是王思斌教授，他根据吉尔伯特等从政策实施、体系运行的角度对社会福利的输送系统进行分析，根据吉尔伯特提出的社会福利资源的存在并不一定导致政策对象的福利获得，以及社会福利服务的输送体系存在分割性、不连续性、不负责任和不可获得性的思想，认为“可获得性是指服务需求者可获得他/她所需要的服务，或某种福利服务是否具备需求者可以获得的性质和程度。”[i]