国土空间布局规划的战略意义与作用

国土空间布局规划的战略意义与作用
□刘维新
《全国主体功能区规划》（以下简称规划）实质是我国第一个全国性的国土空间布局规划。

它构建了“两横三纵”为主体的城市化战略格局；构建了“七区二十三带”为主体的农业战略格局；构建了“两屏三带”为主体的生态安全战略格局。

《规划》同时按开发方向将国土空间划分为四大类主体功能区，并划定了相应的功能定位，发展方向和开发管制原则。

如能认真的贯彻落实，将为中华民族的崛起，展现出非常理想的远景。

１ 明确了全国功能区划的方向
从理论上讲，这个《规划》对经济社会的可持续发展，耕地保护与粮食安全，具有重大的战略意义与实践价值。

《规划》虽然经历了漫长的酝酿讨论，尤其是中央和地方利益的博弈后，成功的划分出四大类功能区，并于2011年6月8日正式出台公布。

这就弥补了过去一些地方摸着石头过河式的“过度开发”、“无序开发”“环境破坏”等一系列顶层设计缺失所造成的问题重演。

从这个角度上讲，尽管《规划》出台晚了一些，因为目前中国人地矛盾已十分突出，耕地保护红线受到极大冲击，粮食安全受到威胁，但总是有了一个规范和衡量区域开发的尺度和标准。

其意义表现在以下几个方面:
1．提出了一个美好的中华民族崛起的蓝图。

《规划》提出：在优化提升东部沿海城市群的基础上，在中部一些资源环境承载力较好的区域，培育形成一批新的城市群，促进经济增长和市场空间由东向西，由南向北扩展，这与近些年中央提出的“西部大开发”、“振兴东北”、“中部崛起”的思路是贯通的。

对缩小东西部差距，促进东中西部协调发展具有重要的战略意义。

给人们展现出一个美好前景，提高了人们奋斗的信心。

2．《规划》出台的根本目的是规范开发程序，使宝贵的自然资源得到合理有序开发，克服自顾本地区，本部门利益的盲目无序开发，破坏环境的事件重演。

我们不能总是摸着石头过河，今后要沿着《规划》的目标前进，并按四大类功能区的划分要求进行，这是中国真正走上自然、人口、经济、社会相协调的可持续发展的道路。

２ 划出优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的界限
1．优化开发区。

是指经济比较发达，人口比较密集，开发强度高，环境资源突出的一些地区，如长江三角洲、珠江三角洲、环渤海地区等。

应当指出: 这些优化开发区域中有七个省人均耕地只有几分地，人地矛盾十分突出，如浙江、江苏、
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福建、广东等省，已经没有可增加的土地开发，只有走调整产业结构，实行已占耕地在开发，走节约集约用地和“立体开发”提高土地的利用率的路子，求的再发展，这是必然选择。

2．重点开发区。

是指有一定基础，资源环境承载力较强，发展潜力大，集聚人口和经济条件较好，从而重点进行工业化和城镇化区域。

包括冀中南、江淮、中原、长江中下游等地区。

应当指出：这些重点开发区域，恰巧又是我国重点的农业产粮区域。

是目前保障我国粮食安全的基本区域。

而在农产品范围重点开发区与限制开发区是交叉的，应进一步细化，如果处理不好，土地盲目开发与无序开发，将对保护耕地红线产生极大冲击，因此，应明确几条界限。

一是要做好城乡统筹的科学发展规划，对城镇化进程与新农村建设统筹规划，实行严格的集体土地流转的用途管制。

因为这些区域大都是农业省份，如河北、河南、湖北、湖南等省人均耕地也仅有一亩左右。

二是这些区域的基本农田应明确是限制开发区域，不能随意突破，否则十八亿亩耕地红线难保。

《规划》公布以后，各省，尤其中西部强调的是“重点开发”，而忽视“耕地保护”和“生态环境”的保护。

因此，重点开发区域需要细化，把保护耕地红线放在首位。

三是要建立切实有效的问责机制。

土地上的违法，大都是房地产开发商与地方官员的勾结而出现的，从已曝光的香河违法占地，河北的高尔夫球场都是如此。

违法者都是官员，所以，必须有严格的问责制度，才能见实效。

3．限制开发区域。

是指农产品主要产区和重点生态区。

《规划》提出的限制开发区是农业产品主产区，包括东北平原主产区、黄淮海平原主产区、长江流域主产区等七大优势农产品区域及二十三个产业带。

限制重点是生态功能区。

笔者认为，应进一步细化，应把基本农田作为重点限制区域，如四川省的成都平原（李冰父子几千年留下的自灌区）、贵州的坝子田、宁夏的黄灌区等，列为重点限制区域。

工业化和城镇化可多占用丘陵地和坡耕地，因为一亩水浇地的产量可顶4～8亩坡耕地的产量，我们必须认识到这
一点。

4．禁止开发区。

是指依法设立的各级各类自然文化资源保护区域。

包括国务院和有关部门批准的国家级自然保护区、世界文化、自然遗产、国家级风景名胜区、国家级森林公园、地质公园等。

这个区域，在理论界和实际部门争论不大，但是，应当注意防止，有些地方为本地区利益出发，采取逐步蚕食的政策，使保护范围渐渐缩小，有些保护区已出现了这种现象。

３ 指明了耕地保护、粮食安全与可持续发展目标《规划》的核心是人口、资源、环境和发展的协调，走可持续发展的道路。

如何实现这个目标呢？
首先，要保障十三亿人口吃饭问题。

中国是世界第一人口大国，保障十三亿人口有饭吃，不仅仅是个经济问题，而是个政治问题。

如果中国的粮食安全出现问题，是任何国家都不能解决的，我们只能靠自己。

因此，必须保留最基本的产粮的耕地资源。

“粮食不稳，人心不安”，如出现粮荒就更谈不上稳定，社会动荡哪还有发展，因此，吃饭是第一的头等大事。

所以，中央划出了十八亿亩耕地是最基本的生命线。

其次，在保障吃饭的条件下，还要建设和发展，否则人们会失去信心。

通过建设与发展，不断提高人们的生活水平，增强人们振兴中华的信心，使国家不断富强，昌盛，这也是社会稳定的条件和基础。

因此，这就要求国家必须有一个高层面的，全局性的战略规划，使东中西部能够协调发展。

《规划》就是这样性质的，长远性的战略规划。

如果可能的话，应将这个《规划》上升到法律层面，以便地方更好的贯彻。

其三，要实现既要吃饭又要发展的目标，就必须克服短视行为，杜绝盲目开发和无序开发，一切从民族的长远利益着想，提高土地资源的利用效率，处理好“吃饭与建设”的关系。

其四，必须坚定不移的贯彻中央提出的科学发展观，实现五个统筹，克服单一思维，实现城乡统筹，城乡协调，城市与区域经济的协调发展。

总之，吃饭与建设的关系,实质上是在保障十三亿人口吃饭问题的背景下，如何能够可持续发展的问题。

这个目标不明确，只追求GDP怎么能持久？《规划》的意义就表现在这里。

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４ 规划的效应与对策建议
《规划》既然是一个长远性，战略性的空间布局规划，推进这个规划，不仅符合中国人地矛盾突出的国情，也是缩小东西部差距，实现均衡发展的必然措施。

实施《规划》的作用表现在以下方面：
1．有利于推进区域经济的协调发展，缩小东西部地区在发展上的差距。

在计划经济时期，东西虽然有差距，但不是很大。

改革开放后，首先在沿海地区发展，如国务院最先批准的十二个开发区，都在东部沿海区，这使东部得到快速发展，使东西部差距拉大。

为了缩小差距，1999年底，中央提出：《西部大开发战略》，2003年又提出《振兴东北老工业基地战略》，2004年再提出《中部崛起战略》，这些战略提出的目的，就是为了缩小差距协调发展。

《规划》就是这些战略思想的具体落实。

2．有利于耕地红线的保护与粮食安全，是走可持续发展之路。

从东部改革开放三十年的实践看，不少地方出现了过度开发，无序开发现象。

一些省份，基本农田已被占完，吃饭问题完全靠外界市场供给，“南粮北调”变成了“北粮南调”。

因此，这些地区必须优化开发，在不能无序过度开发了。

3．有利于从源头上扭转环境恶化的趋势。

当前中西部领导的心态是“东部发展起来了，该轮到西部发展了，又提出限制”心里不平衡。

这种心态下，如果没有《规划》的出台，从根源上治理环境恶化是不可能的。

这也是《规划》出台意义所在。

4．有利于制定区域性政策和绩政考核评估体系。

有了《规划》四大类的开发区的划分，就可以根据不同地区的实际，制定不同的区域发展政策，以及对不同地区的领导建立不同的政绩考核指标，改革以往都以GDP考核的弊端
5．目前公布的《规划》有利于与“十二五规划”衔接，使“十二五规划”按主体功能区的规划提出的目标落实，
应当指出，《规划》确实有一个中央与地方利益博弈的问题。

因此，笔者建议:
（1）对重点生态功能区和重点产粮区，应加大中央财政的转支付力度。

当前中央财政已经开始这样做，2009年中央财政转移支付120亿，2010年达到250亿。

目前中央财政有能力对重点生态功能区和重点农产品产区给予财政补贴。

这有利于各地区的均衡发展，也有利于减少《规划》推进的阻力。

（2）对重点开发区和限制开发区，需要进一步细化，要具体落实到地块，以确保耕地保护与粮食安全。

因为这两类区域，从农产品上讲是相互交叉的，不细化就会冲击耕地保护。

（3）舆论上应大力宣传《规划》的战略意义，以便提高干部和群众对这个长远性，战略性《规划》的认识深度，监督《规划》真正落实不走样。

政策确定后，干部就是决定因素，没有他们高境界的认识，《规划》推进就会受阻。

（4）提倡共产党员顾全大局的观念，克服短期行为和片面追求GDP倾向。

在此基础上，建立与完善不同地区不同政绩考核制度，只有这样，这个具有战略意义的《规划》才能不间断的推进，最终实现粮食安全与可持续发展，实现中华的振兴。

总之，《规划》公布之后，尽管理论界在具体细节上看法还不完全一致，地方上还有阻力，但是总体思路上，基本是一致的。

都认为《规划》的思路正确，方向明确，它关系到子孙后代生存和发展，是关系到中华民族振兴的战略性纲领。

既然这样，中央就应下决心，在实践过程中逐步完善，坚定不移的向前推进，绝不能动摇。

〔本文编辑：王士荣〕
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