建设社会主义新农村必须加强农村法治建设

２００７年第７期（总第４３期）

边疆经济与文化

ＴＨＥＢＯＲＤＥＲＥＣＯＮＯＭＹＡＮＤＣＵＩＪＴＵＲＥ

Ｎｏ．７．２００７

Ｇｅｎｅ瑚．Ｎｏ．４３

【农民·农村·农业】

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迟玉华

（中共山东省日照市委党校，山东日照２７６８２６）

摘要：新农村建设必须以法治为保障，当前农村法治建设中存在着农民法律意识淡薄、村民自治制度不能有效落实、农村传统文化与现代法治观念冲突等现实问题。为建设社会主义和谐新农村，必须提升农民法律素质，完善和有效落实关于农村的法律制度，加强农村基础环境建设。

关键词：新农村；法治建设；对策

中图分类号：Ｄ４２２．６文献标志码：Ａ文章编号：１６７２—５４０９（２００７）０７ＪＤ０３６＿０２

农业是国民经济的基础产业，农村是人们最基本生活资料的来源地，农民人口占全国总人口的７０％以上，加强农村法治建设是建设法治国家的必然要求。“十一五”规划对社会主义新农村建设提出了“生产发展、生活宽裕、乡村文明、村容整洁、管理民主”的总体要求，要实现这一目标，就必须把农村、农业、农民置于一个新的法律环境和制度环境之中，并以法律和制度来保障新农村获得更多的发展空间与动力。

一、当前我国农村法治建设中存在的问题

第一，农村群众法律意识淡薄，法律知识欠缺。改革开放以来，我国农民法律意识的增强与经济发展水平的提高没有形成合理的比例关系。表现于农民对权力的崇拜、权利义务的模糊、主体意识的淡薄和法律知识的缺乏等。农民法律意识是农民法律行为的直接支配因素，是法治舆论力量的基本来源。法律知识就是法治力量，农民法律知识的欠缺不仅严重影响其法律意识的增强，而且严重影响其行为。农民法律知识的欠缺，使农村宗法势力有了生存空间，强化了农村法治的障碍。

第二，经济落后制约农村法治的发展。农村法治的基础是农村经济，农村经济的状况决定着作为上层建筑的组成部分——农村法治的演进。目前，我国农业正处在由自给自足的自然经济向社会主义市场经济的转变和从传统农业向现代化农业转变过程中，农村经济还相当薄弱，远远落后于市场经济的需要，在此情况下，人们对法律调节社会生活的要求不高、不迫切。薄弱和落后的经济基础决定了农村法治进程处于先天需求的不足和后天的发展障碍。

第三，村民自治制度在实践中存在缺陷。《村民委员会组织法》的颁布，使我国农村政治民主

程序从制度上得到了根本性改变，取得了一定成功，但在实践中尚有较大的缺陷，已成为进一步推进农村法治的障碍：主要表现在：基层政权对村民自治制度的“过度侵蚀”，农村乡镇政府、党组织往往会无视村民自治的制度安排，进行“权力干涉”，使村民自治的民主制度无法真正实现；村民委员会的法律地位仍然不太明确，且无法依法保障，如与村党支部的关系、与乡镇基层政府等政权组织的关系不顺，导致“以党代民”、“以政代民”的问题严重；村民委员会的议事、决策民主程度不高，对村干部没有硬约束，使村民自治流于形式。村民自治成为村干部说了算，无法真正体现政治民主的本意；村民民主自治的积极性、主动性不高。

第四，传统农村文化对农村法治的消极影响。中国传统文化以儒家学说为思想根基，强调人治而轻视法治，漠视法律的地位和作用，把治理国家的好坏寄希望于“清官”、“圣君”、“贤达”。我国农村深受中国传统文化的影响，一直以来以宗法观念为中心，强化“人治”传统，与法治所要求的全社会树立法律至上、权利本位、权力制约和公正、平等等法律理念相违背。长期以来，大量的法律法规在农村被“宗法”、“土政策”所规避，众多纠纷游离于法院之外，轻视法治。传统宗法组织等在农村社会生活中不断表现出强大的生命力。

二、造成当前农村法治困境的原因

第一，农村法治成本与收益的不对等——经济原因。改革开放以来，相继制定了许多法律，给予了经济建设良好的制度支撑，然而这些制度一直都

收稿日期：２００６—１２—３０

作者简介：迟玉华（１９７１一），女，山东日照人，讲师，从事法学研究。圜８…妣删Ｇ＂ｕｗ…Ｕａ

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迟玉华：建设社会主义新农村必须加强农村法治建设

无法在农村很好地实行，不能发挥其应有的社会效益，很重要的一点就是守法的收益小于成本。首先从成本与收益角度分析，如果守法的成本大于收益，则必然会选择其他途径解决问题。我国农村面积广大，居住较为分散，村民的接触面也相对狭窄，通常发生的纠纷在群族邻里之间，彼此之间熟悉，而且可能有一定的连带关系。“熟人之间一般不需要法律，或者需要很少的法律”，因此村民之间诉诸法律会承受相当大的社会成本，在成本与收益权衡之间，村民往往选择眼前成本小的非讼方式。其次，从制度基础分析，法经济学认为法治应以市场经济、财产权制度和完善的契约等为基础。按照亚当·斯密的观点，实现人们安居乐业、民富国强的法律条件是建立完备的财产权制度、契约制度和保障公民自由、适当的政府形式。２０世纪７０年代末，农村实行家庭联产承包责任制，才使农民有了一定的财产权，而我国的财产权制度仍旧是极不完善的，如现行的农村土地承包制，由于相应财产制度的缺失，往往导致许多地方农村土地的不稳定性，甚至公权力的滥用，影响了法律的权威。

第二，农村乡土秩序与现代法律秩序的冲突——社会原因。哈耶克把秩序区分为三种：一是纯自然的自生秩序，二是理性设计的人造秩序，三是人之行为但非人之设计的社会自生秩序。我国乡土自生秩序受传统文化的影响，已经深深植根于人们心中，遇见纠纷问题通常寻求私力救济或者家族的权威等形式，这成为农民自然而然的选择。而目前社会发展需要进行法治建设，这就必然对原生社会秩序产生冲击，我们可以把农村乡土秩序与现代化秩序的冲突看成是民间法与国家法之间的冲突。国家法是由特定国家机构制定、颁布，自上而下予以实施，具有普遍性的特点；而民间法，出于习惯，由乡民长时期生活、劳作、交往和利益冲突中显现，具有乡土性、地域性和自发性特点。

第三，农村法文化与法制度的双重不足——文化原因。法文化是社会文化整体中的重要组成部分，主要包括潜于人内在的隐文化和显于社会外在的显文化。隐性文化是指人们的法律思想、意识。其包括不同的层次内容，法律意识应是主要的表现层次。法治社会需要人们不仅要守法，而且应该从运用法律保护自己的权益发展到运用法律主动维护社会公共利益，这一点在我国农村尤其缺乏。显性文化则表现为法律制度、法律设施和法律组织等。与此同时，我国相继制定了一些治理农村的法律制度，这些制度与深根于农村的潜规则往往会发生冲突，进而会影响其效力。与此同时，我国有关农村的法律制度又以行政法规或地方性法规形式出现的较多，层次较低。这些法律制度不能一次性改变隐性文化层面的潜规则，需要经过长期的竞争，反复不断地博弈，使这些法律获得正当性的认可，并被农村社会所遵守，这将是一个漫长的过程。

三、农村法治困境的解决对策

１．大力推进农村的普法宣传教育

法律意识是建立法治社会的重要前提，只有法治主体法律素质的提高，法治建设才能有序推进。要努力改变农民缺乏适应现代民主法治需要的主体意识和缺乏独立人格的自主能力等状况。农村法治离不了农民参与，在提高农民教育水平的同时，要畅通大众传媒法律知识宣传渠道，以群众喜闻乐见的形式使农民接受法律知识的经常教育。基层司法机关要利用典型案例以案说法，从而增进农村广大群众的法治信仰。

２．建立健全农村的司法机构

建立健全司法机构首先要在广大农村以乡镇为单位，建立和完善法庭和司法所，从根本上方便群众打官司，要增设编制，录用法律专业人员到乡镇司法部门工作，为农村群众提供诸如法治咨询、诉讼代理等法律援助。事实说明，农村群众怕打官司的心理更多的是来自对法律知识的缺乏，如果这一问题得到解决，农村法制进程将会极大推进。

３．完善村民自治的相关法律制度

进一步保障村民自治的有效落实。具体地说，应当放手让村民委员会独立处理本村公共事务，将乡镇与村委会的关系，从当前事实上的上下级关系，规范到“指导、支持和帮助”的关系上来。针对当前乡镇政府实际掌控村级事务的情况，还应该制定相关的法规或规章，防止乡镇借“一事一议”的形式向农民乱摊派。此外，还有必要进一步规范“两委会”制度，完善村级办事程序。

４．加强农村法治基础环境建设

建立法治社会需要相应的基础，包括经济基础、民主政治、现代文化和社会和谐。如果没有良好的基础，即使政府强力推行效果也是暂时的。经济基础、民主法治、现代文化对农村法治的重要性是显而易见的，社会和谐对法治社会建立亦是至关重要的。据调查，农村人员无视法律直至犯罪的原因许多是由于贫富悬殊，从而产生了“仇富”心理，并在此心理推动下走向法治社会的反面。另外从法律的价值来看还应包括宽容，法治社会要求社会道德维护，法治社会也是以发扬社会美德为目的。这四个基础是相互的，其中以经济基础为起点，以社会和谐为落脚点，最终构建一个和谐的法治新农村。

［责任编辑：郭蕴深］

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