我国政府信息公开制度的立法现状及完善

浅析我国政府信息公开制度的立法现状及完善摘要最高人民法院于2011年8月12日出台了《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》的司法解释，该司法解释完善了政府信息公开个案的司法救济制度、补充了对政府信息公开中的“第三方”的权益保护。但是，我国政府信息公开制度仍旧存在较大的立法缺陷，如要完善，则需积极借鉴域外经验，从知情权入宪入手，出台政府信息公开法，配套相应的法律和制度，以建立严格、完备的政府信息公开制度体系。

关键词政府信息公开知情权行政公开

作者简介：沈钰、张超，广西大学2010级宪法和行政法学专业硕士研究生。

中图分类号：d632文献标识码：a文章编号：1009-0592（2013）02-042-02

政府信息公开制度是指行政主体根据职权或者行政相对人请求，将行政信息向行政相对人或者社会公开展示，并允许查阅、摘抄和复制的制度。作为人民主权这一宪法原则在国家行政领域的具体体现，政府信息公开制度已经在多数国家得到了不同程度地确立。我国在经历过一段时间的地方先行立法实践后，于2007年4

月由国务院正式颁布了全国统一适用的《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）。《条例》的公布拉开了中国建立政府信息公开制度的立法序幕，标志着中国政府信息公开制度正式建立。四年后，

为了完善政府信息公开制度的实施，最高人民法院于2011年8月12日颁布了《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》（以下简称《规定》），该《规定》在一定程度上弥补了《条例》的立法缺陷，为政府信息公开的落实拓宽了道路。

一、我国政府信息公开制度的立法现状

（一）《规定》的立法进步性

1.完善了政府信息公开个案的司法救济制度

《规定》主要是围绕信息公开个案的法律救济制度展开的，而这一内容恰恰是《条例》本身所严重缺乏而广为诟病的。《规定》具体阐述了法院的受案范围、被告的确定、举证责任的分配、法院的审理方式和裁判方式等，其中有如下亮点：

第一，在受案范围上，由原先的只能起诉“行政作为”，扩大到可以起诉“行政不作为”。《条例》仅仅规定了行政相对人认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法提起行政诉讼。而《规定》则允许公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行主动公开政府信息义务的行为提起诉讼，换言之，无需人身和财产权益受损，行政相对人就可以起诉行政机关的此种不作为，这在一定程度上肯定了公民的知情权。

第二，在举证责任的分配上，突出了对行政相对人一方的倾斜。鉴于实践中公民权利相对于公权力而言往往处于劣势，特别是在政府信息公开方面，这种信息占有的不对称表现得更为突出。《规定》

通过强化行政机关的举证责任，以求得实质上的平衡，例如政府拒绝公开信息需说明理由。

第三，在判决形式上，法院可以直接判决限期公开或者更正政府信息。以往法院只能判决撤销原行政行为，同时责令行政机关重新作出具体行政行为，但如果相对人对新的具体行政行为不服而再起诉，就导致诉讼循环往复久拖不决的问题。《规定》中的这一改变，使得法院权威得到很大提升，政府信息公开可以真正做到一锤定音、尘埃落定。

第四，在判决内容上，肯定了政府信息公开侵权需要承担赔偿责任，充分体现了对相对人权利的司法保障。

2.补充了对“第三方”的权益保护

对于行政机关为了公共利益而公开涉及第三方商业秘密、个人隐私的政府信息，《条例》第二十三条仅仅规定政府具有通知义务，却并没有赋予第三方相应的救济权利和渠道，而《规定》则弥补了这一缺陷：首先，在受案范围上，肯定了第三方认为行政公开侵犯其商业秘密或个人隐私的可以提起行政诉讼，造成损害的可以一并或单独提起行政赔偿诉讼；其次，在举证责任的分配上，要求政府对认定公共利益以及不公开可能对公共利益造成重大影响的理由

进行举证和说明；再次，在诉讼期间如果第三方申请停止公开信息，人民法院经审查认为公开会造成难以弥补的损失且停止公开不损

害公共利益的，可以裁定暂时停止公开；最后，在判决内容上，如

果政府已经公开相关信息而导致第三方受损的，法院应判令行政机关对第三方进行赔偿，如果政府尚未公开有关信息的，法院应当判决行政机关不得公开。

（二）我国政府信息公开制度的立法不足

虽然《规定》的出台在一定程度上完善了之前的立法缺陷，但是就政府信息公开制度的立法整体而言，我国仍需要进一步做出努力。

1.缺乏宪法性的依据和保障。如前文所述，按照《规定》第三条的规定，有些行政不公开行为并未侵犯到公民的人身权和财产权，但是公民、法人或者其他组织可以因此向法院提起诉讼，这实质上保护的是公民的政治性权利——知情权。然而公民知情权与政府的信息公开义务并没有明确的宪法依据，在法理上难以自圆其说。我国宪法已确立了人民主权原则，并且规定了公民对国家机关及其工作人员批评、建议、申诉、控告和检举的权利以及公民言论自由的权利，公民知情权作为现代人民主权原则的题中之义，理应上升到宪法的高度进行保护。

2.立法的效力位阶较低。作为现代民主法治社会的一项基本制度，有关政府信息公开制度的立法在法律形式和法律效力上都应当以基本法律的方式予以规定。《条例》在效力位阶上属于行政法规，低于法律的效力，因而无法对抗《保密法》、《档案法》等上位法中的不合理规定；《规定》属于司法解释，但司法解释仅具有准立法

效力，亦无法对抗高阶法律法规。因此要建立科学的法律体系和制度，制定一部《政府信息公开法》是必不可少的。

3.未确立“以公开为原则，不公开为例外”的立法原则。与国外较为成熟的立法相比，我国的《条例》和《规定》，都没有明确规定以公开为原则、不公开为例外的政府信息公开原则；此外，两者均是以肯定列举或者否定列举的方式划定公开或者不公开的范围，而列举方式在逻辑上是不可能穷尽一切范围的；再者，从立法精神来看，《条例》和《规定》均规定个人申请政府信息公开的条件之一是“根据自身生产、生活、科研等特殊需要”，这在很大程度上限制了个人获取政府信息的范围。随着法治在我国的不断深化，当前规定的公开范围在日后会逐渐难以适应新时代的新要求，因此适时调整政府信息公开制度的立法原则就显得尤为重要。

4.配套性立法有待协调完善。政府信息公开制度的核心问题是政府信息公开的范围，这就必然牵涉到政府信息公开与保密的问题。在我国，《档案法》、《保守国家秘密法》、《行政复议法》等不少法律在此问题上的规定都有与《条例》、《规定》有不衔接的地方。例如，《规定》中规定了“被告能够证明政府信息涉及国家秘密，请求在诉说中不予提交的，人民法院应当准许”，而对于何为国家秘密，2010年修改后的《保密法》里规定了国家秘密中有一项为国民经济和社会发展中的秘密事项，其标准很原则和抽象，难以界定。与此同时，对于有效保护商业秘密、个人隐私的立法则尚未制定，