城市规划过程中公众参与问题探究

【摘要】文章阐述了公众参与城市规划的现状：城市规划过程中存在公众参与配套政策缺失、可行性层次不高以及公众的参与意识不高等问题。分析了存在问题的滞碍因素，提出有建设性的意见和建议：充分发挥主观能动性，调动公众参与积极性；与高校合作，提高公众参与程度；政府适当放权，逐步实现“小政府大社会”。

【关键词】新型城镇化；城市规划；公众参与

一、引言

从城市管理的角度而言，城市规划不是简单地对城市这个物化的存在进行规划，而是对于城市社会这个大目标进行规划。城市的本地市民身上承载着这个城市的经济发展、历史文化，城市规划应当从本地市民出发。政府在城市规划中的地位应当是组织和引导，城市规划的如何，除了听取专家的意见，更多的应采纳本地市民的想法。霍华德也认同城市政府在城市规划过程中起牵头引导作用。

公众参与作为一项正式的制度安排被纳入各地城市规划的工作程序，促进规划编制科学化，规划决策民主化和规划管理法制化。但是，实际规划操作中，这项制度通常被简单化，边缘化。城市规划过程中的公众参与往往是“后半程”式的被动式参与，只能起到“咨询”的作用，无法让社会公众真正参与到规划决策的过程中去。本文将对城市规划中公众参与的若干突出问题进行剖析，并从政府、社会、公众等角度进行原因和对策分析。希望能对中国的新型城镇化道路有一定的启发。

二、缺失与退缩：公众参与城市规划的现实机理

1、公众参与配套政策缺失

两千年伊始，国内开始针对城市规划中的公众参与进行不同角度的研究分析，直到近几年才逐渐有地方政府重视并且将其纳入到城市规划编制的程序中来。以深圳市为例，《深圳市城市总体规划（2010-2020）》的编制首次推行全过程的公众参与。这是对过去传统的公众参与模式的一次创新和改革。十年的时间仅出现了这么一个有鲜明创新精神的试点，足以可见，国内对于城市规划过程中公众参与机制的配套政策的缺失。

在传统的规划过程中，城市规划是从政府出发的，往往以政府的意志为转移，通常表现为城市规划师很大程度上会乖乖听政府的话，按照强有力的行政命令执行。这导致了公众参与的配套政策在前期就已经没有了存在的必要。而深圳市人民政府在这一点上作出了相当好的表率。他们将城市规划中的公众参与分为三个阶段，通过各种方法途径真正让公众参与其中。

但是在除深圳市以外的其他城市，城市规划的公众参与范围仅停留在第三阶段，即将由政府和专家共同编制的规划成果向社会公示发布，也就是学者们常说的“后半程”式的被动式参与。这与公众参与机制配套政策的缺失实质上是一个相互影响的关系。

2、公众参与可行性层次不高

从另一个角度来看，传统的公众参与都是“后半程”式的被动式参与，这是公众参与可行性层次不高的体现，即公众参与的退缩，具体表现为公众参与广度和深度不够。

从公众参与的广度来看，城市规划过程中，公众的参与是缺乏广泛性的，并不是全社会参与进来的，规划出来的成果体现小部分人的意志和利益，其中以主持政府相关工作的行政领导为代表。

从公众参与的深度来看，公众参与并未发挥其理论上应有的作用。目前公众参与的模式仅局限于市歌、市宣传标语等外在形式上的参与，而并没有对城市中长期和短期规划提出有建设性意义的意见和建议。深圳市对于2010-2020年城市规划充分地咨询了社会公众，邀请公众全程参与，共同做出决策，并且接受全社会监督。充分做到连贯了事前、事中、事后整个过程，使得公众参与的深度得到了拓展。

3、公众的参与意识不高

社会上出现一种“参与无用”的论调，持这种观点的人认为，政府官员提倡公共参与，是为了提高他们个人的政绩。即使公众为了本城市的规划群策群力，政府还是会以各种理由驳斥市民的观点，以强有力的行政命令将官员的意志贯彻到城市规划中去。所以他们认为，与其白费力，还不如不参与。这是公众参与退缩的表现。

近年来，第三方作为非政府组织和团体，他们以一种理性的态度参与到城市规划的过程，通过认真的调研和访谈，得出包括居民的意见、专家的观点的规划意见书，与政府及其相关规划师进行沟通。第三方的行为一方面直接的提升了公众的参与能力，同时也给了公众一个如何参与的行为示范。但是，由于我国非政府组织发育存在先天性不足，众多非政府组织的产生与政府存在着千丝万缕的联系，这样的非政府组织对“权钱政体”形成的制衡效果还有待商榷。

三、保守与消极：公众参与城市规划的滞碍因素

1、“经济理性”陷阱

公共选择理论代表人物布坎南认为“人的政治行为与经济行为一样，都受到自利动机的支配。经济主体是‘经济人’，政治主体也毫不例外是‘经济人’。”将政府组织比作一个人，当它被要求做某件事时，它需要付出成本，得到的回报却不是显而易见的，那么作为组织的决策者，出于“经济人”的考虑，往往会选择避免这个步骤。

这就是政府规划部门在面对扩大公众参与程度时常常提到的行政成本过高。首先，学者和社会公众一直认为公众参与的广度和深度不够。从广度来看，要做到全民参与，全民提出规划意见，需要耗费大量的人力和物力。从深度来看，城市规划中的公众参与要参与到什么程度。传统的公众参与方式通常是流于形式，节省行政成本。让公众参与成果规划全过程，无疑会增加一大笔行政支出，加大行政成本的负担，这是政府部门不愿意看到的。

2、制度依赖困境

“小政府大社会”这个理念，在上世纪80年代曾经喧嚣一时，随后沉寂无闻。自2008年中央政府推进大部制改革后，该理念再次流行。

这个理念从提出到现今已经过去了三十多年，但是并未深入人心，社会对于“小政府大社会”这个理念的理解和界定还是停留在会议上听听，文件上看看，认为这只是政府官员为了增加其政绩而想出的新招。城市规划的主体自觉性不够，导致了公众对于“小政府大社会”的认识不足，也使得公众不会主动向政府要权。规划是城市管理过程中必须要做的一件事，那么既然公众不参与，也只好由政府这个大管家来执行。而当政府承担起这个责任的时候，又会有不少公知跳出来指责政府相关部门全权代劳，不让公众参与，显然这已经形成了一个恶性循环。

3、相关教育缺失

近年来，对于公众参与城市规划的意识不足这个问题，不少学者也提出了自己的观点。从根本上来讲，城市规划中公众参与度不高这个问题，与相关知识教育缺失是有着很大的关联。很多市民想要参与到城市规划中来，但是看不懂城市规划图，不能很好地理解城市规划师提出的意见，这都造成了市民们心有余而力不足，无奈地被迫放弃参与。

政府和规划师应当担负“让公众读懂规划”的义务。公众很难接受并理解晦涩的城市规划专业知识。那么城市规划师们必须将其的规划变得通俗易懂，让公众更快速的接受并给出相应的意见和建议。

四、开放与多元：公众参与城市规划的发展逻辑

1、充分发挥主观能动性，调动公众参与积极性

政府相关部门要充分发挥主观能动性，调动一切可用的资源，提高公众的参与积极性。上级部门提出指导性意见，具体实施执行部门在规划过程中充分的发挥主观能动性，因地制