公共管理变化过程分析---德国地方政府财政改革案例研究

公共管理变化过程分析:德国地方政府财政改革案例研究

张红梅

〔摘要〕在德国, 财政压力和缺乏效率一直影响着地方政府的许多改革进程, 这些地方政府面临着财政支持力度的日益减弱和财政开支不断增加的矛盾。为了缓解这种矛盾, 德国地方政府开始通过实施财政积累和基本支出预算来改变原有的财政体制, 运用基本的资源观点和效率原则对德国地方政府财政改革过程进行探讨, 并用这些观点和原理来分析地方政府新的财政标准的执行过程, 研究的结果表明: 个人偏好会导致地方政府在执行新的财政标准过程中出现不同的结果。

〔关键词〕德国; 公共管理; 地方政府; 财政改革

一、德国公共管理改革的背景

德国从20 世纪90 年代才开始进行地方政府改革, 与其他国家开始进行公共管理改革的时间相比, 德国至少推迟了十多年。由于财政压力和政府部门不断增加的财政开支, 地方政府管理出现的问题日渐突出, 一系列新的转型模式(Neues Steuerungsmodel) 作为改革措施也就应运而生。这一改革被认为是“德国新公共管理的变革” (Jann 1997 , Wollmann 2000 , Reichard 2003) 。

虽然德国地方公共管理转型模式是作为一个整体设计的, 但是在不同的地方政府实施着不同的改革模式。这些改革方案在其实施过程中会与其他政策执行一样可能受到阻碍, 为了分析其受阻碍的原因, 我们将在下面先简要地对德国公共

管理组织的内容进行阐述。

( 一) 德国公共管理的组织结构

德国政府组织体系非常复杂, 其划分主要缘自于不同的分工、职能和不同党派的影响。德国是由16 个联邦州(the L¾ nder) 组成的联邦政府。每一个州又分为几个区(Bezirke) , 这些区又由许多县组成(Kreise) , 这些县下设许多较小的地方政府, 而一些规模较大的市则独立于县。目前, 德国联邦政府要求各地方政府改革其原有的财政体制, 目的是想通过这种改革获得地方政府改革的经验并取得效益; 同时, 通过此项改革可以评估地方政府执行政策的能力。由于这种执行过程涉及不同管理层和不同任务, 因此, 地方公共管理的效率是我们关注的重点。

( 二) 德国地方政府新的公共财政管理政策的执行

目前正在德国进行的公共财政管理改革有三个主要的目标: 首先, 增加地方政府财政状况的透明性; 其次, 在财政资源分配上加大管理力度并加强对财政执行的监控力度; 第三, 鼓励地方政府在制定政策时, 采用最新的同时更具有战略性的政策方案。德国公共管理改革的趋势主要集中在财政积累和基本财政支出预算方面。过去实施的财政政策是不公开的财政政策。为了使行政更加透明, 作为公共管理一项重要内容——财政积累也成为了德国某些州制定新标准的内容。由于德国没有统一的适合各地方政府都适用的财政标准, 地方政府就有权对自己的地方行政做出预算标准。例如:在巴登P符藤堡州和下萨克森州实行的地方政府新的预算、财政和报告制度( NeuesKommunales Haushalts - und Rechnungswesen NKHNKR) , 在北威州实行的新的地方财政管理(Neues Kommunales Finanzmanagement NKF) , 在黑森州实行的新的地方预算、报告制度(NeuesKommunales Rechnung und Steuerungssystem NKRS) 。然而, 除了以上三种试点方案之外, 内政部相关部门也正组织专家将这些规则纳入国家的总体框

架。下面我们将以北威州作为一个案例, 对新的地方财政管理( Neues KommunalesFinanzmanagement (NKF) ) 进行分析。

在1999 年, 北威州出台了一项用以推广新的财政预算的法案, 按照新的标

准制定基本的预算支出和财政积累方案并下发给地方政府, 由于德国实行的是联邦制, 所以由联邦州政府来制定地方政府的财政和预算方案, 同时, 地方政府对财政和人力资源的分配享有自主权。北威州内政部决定与接受改革项目的地方政府进行合作, 同时也让咨询公司参与项目。针对这一项目, 由地方政府制定相应的财政政策, 然后再与咨询公司和内政部进行合作, 这一案例对北威州出台新的法案提供了很好的借鉴。2004 年, 内政部将这一法案按立法程序呈递给国会并请求立法。该法案于2005 年正式颁布, 此后, 北威州的各级地方政府都必须执行这一法案。

根据德国的商业法章程和国际财务标准,NKF 参照私有企业财政积累的方法

并对其加以修改, 然后在政府部门中执行。以前实行的不公开的财务制度只体现了货币价值, 导致了资源利用的浪费, 地方政府对政策的执行缺乏绩效评估。NKF 的开发和执行, 使得这一新的财政制度较过去不公开的财政制度有了明显优势:

1.反映了所有的收入和支出

2.反映了所有的资产

3.联合公司的股份融合

4.整个管理部门财务制度的一致性

5.基本的支出预算

NKF 最大的创新就是关于基本收支预算。地方政府必须给所有的管理支出作出规定, 使财务管理计划变得更加有效和精确。此外, 通过对支出的预算安排, 地方政府可以自主决定如何有效地分配预算; 通过资产评估, 地方政府可以增加积累和减少损失、增加资源利用的有效性和提高财政的透明性。

管理改革成功与否在很大程度上取决于对具体资源的分析和利用以及执行的过程是否顺利,这主要表现在: 首先, 管理部门要控制具体的资源; 其次, 管理部门通过采用通用的或特殊的方法来综合利用这些资源; 最后, 这些管理部门还得长期地拥有并扩充这些资源。本人认为, 此观点可以加深对公共管理中变化过程的理解, 因为基本的资源观点可以反映重组过程中公共管理的加强或削弱。为了集中研究分析公共管理变化过程的问题, 我们将分析关于资源的基本观点和结构模式。

1.在管理改革过程中是否存在资源问题

关于“资源”这一概念在学术上被认为有多种解释, 当这个词涉及管理时有相当广泛的含义。Edith Penrose 是第一位把企业理解为生产资源管理的学者, 他认为这些资源可以分为物质资源和人力资源。Wernerfelt 在解释“资源”的定义时认为, 它可以使一个企业强大或削弱, 例如品牌、技术技能、有限的人力资源和有效的生产过程都是其影响的因素。Barney 把资源和资本的概念结合在一起, 然后将其概括为金融资本、物质资本、组织资本和人力资本。Rumelt 在使用“独立的程序”这个概念时, 论述了企业资源转换、再生和代谢的障碍, 这一假设的依据是每一个企业都有自己的发展历史, 都会产生不同的组织结构和文化; 这些资源可以根据其构成和管理者个人偏好, 按照不同的方法对其进行分类和管理。

团队模式和管理者之间的合作基础是企业成功的源泉, 企业为了取得成功从其他组织里雇佣管理者, 但如果高估了管理者对这个组织的成功所做的贡献或他在以前的团队的举足轻重的作用在新的组织里并没有发挥出来, 那么这种人力资源的运用也不能算成功。

2.效率是管理的资源

尽管资源是管理改革的必要基础, 但要获得成功的改革, 还必须具备有效使