探究农村土地管理制度的新改革
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２２ 农 村 土 地征 地 制 度 改 革 ．
利和运用财产的行为权利 ， 括财产的所有权 即财产 的最终归 包 属权 ， 也包 括具 体 占有、 使用 、 交易 、 收益 、 置等行 为权利 。现 处
行农村土地 管理制度对 于土地产权 在不 同主体 间的归属安排 不 当， 造成 各权 利主体对土地的权 利、 义务 、 收益 和责任不 能明
技 术 与 市 场
农 业 研 究
丽撩
探 究农 村土地 管理 制度的新 改革
刘权 莹
（ 化县 国土资 源局 ， 通 吉林 通化 １ ４ ０ ） ３ １ ０
摘 要： 当代 社 会 农 民土 地 矛盾 突 出 ， 受人 们 关 注 。 确 认 识 我 国农 村 现 行 土 地 制 度 的 性 质 ， 备 正 明确 其 改 革 方 向 ， 有 十 分 具
被界定 为建 立在一定 生产 资料所有 制基础上 的财产 的归属权
国家所 有 ， 变农 的集体所有制 为国家所有制 ， 但却赋予农 民永 久 的农村 国有土地使用权 ， ， 即 农产土地 的承包权和原居 住用 地 （ 基地 ） 宅 的使 用权均被 国有土 地使用权 取代 ， 公共 用地 农
（ 包括学校 占地 、 村庄道 路 、 生态 用地等 ） 以由政府无偿 提供 可 给新 的区农 民使用 。
要原 因。
农村集体组织 和农 民合理补偿 ， 解决好被征地农 民就业 、 、 住房
社会保 障” 。
一是提高补偿标准。现行法律定的征地补偿标 准是 以土 地年产值的一定倍数确定 的，没有体现出土地所承载的生产资 料和社会保障的双重功能 。 合理确定征地补偿标准 ， 应按照土地 对 于农 民既具有生产资料功能 ，又具有社会保障功能以及考虑
我 国土地管理法规 定 ， 除农 村集体兴 办乡镇企业 、 基础设
施、 公益事业 以及村 民建设住 宅外 ， 任何单位 和个人进行建设 需要使用土地 的 ， 须依法 申请 使用 国有 土地 ， 必 政府 可行使 土 地征用权 。 尽管法律有明确规定 ， 但现实 中征收集体土地 ， 并未
区分公益性还是经营性建设用地 ， 这是 征地 范围难以缩小 的重
确， 是农村 土地经济关系多重矛盾 产生的重要根 源。
１２ 现 行 农 地征 用 制度 的 不合 理 性 ．
党 的十七届三 中全会决定指 出：改革征地制度 ， “ 严格界定 公益性 和经 营 陛建设 用地 ， 逐步缩小征地范 围， 完善征地补偿 机制 。依法征收农村集体土地 ， 照同地 同价原则及时足额给 按
土地增值收益 的思路 ， 并参考土地的市场价格 ， 确定补偿标准。
未充分考虑土地转性后 的增值收益 ， 对农 民的征地补偿 不
到 位 ， 导 致 被 征 地 者 与 地 方 政 府 、 发 商 矛 盾 冲 突 的重 要 原 是 开
因；集体土地上 的房屋拆迁补偿缺乏法律和行政法规依据 ， 地
见。 实践 中， 各地普遍存在征地公告不到位 ， 不认真听取被征地
是政府行为 。合理的做法 ： 当让农 民与土地 的最终使用者直 应 接进行交易 ， 政府或土地管理机构只是作为 中间人。这个程 序 不改 ， 民的合 法权 益是无法得 到保 障的。 农
１ 承 包 经 营 权 流 转 不 顺 畅 制 约 了土 地 效 能 的发 挥 ． ３
农 民意见 的问题 ，集体经济组织和农民在征地 中缺少话语权 。 解决这 个问题 ， 一是完善法律法 规 ， 对尊重和保护农 民在征地
中的话语权作 出硬性规定
三是落实安置政策 。被征地农 民失去土地后 ， 失去 了其赖 以生存 的基本生活资 料 ， 需要 的不仅仅是货 币补偿 ， 还要安置
科学 、 合理配置土地资源 ， 是协调推进工业 化 、 城镇化和农 业现代化同步发展的基础。土地问题 处理好了 ，三化” 同步 “ 会 推动 ； 理不好 ， 处 会顾此失 彼 。认真分 析我 国土地管 理制度现
集体土地使用权 的流转上严格控制 、 农村社会保障缺失都限制 了其流转 。 同时 ， 由于缺乏农村土地承包经 营权交易 市场 ， 难以 形成反映真实价值的农村土地承包经营权 流转价格 ， 农民只能 是较低价格 的被动接受者 ， 这种状况制约 了土地要素效能的发
方政府 的文件层级低 ， 策前 后不 衔接 是导致拆 迁难 以及 恶性 政 事件频发 的重要原 因。 此外 ， 土地 征用 的程序也不合理 。 目前 的做法是 ： 土地征用
二是规范征地程序 。现行法律规定 ， 征用土地依照法定程 序 审批 后 ， 由地 方政府予 以公告 并组织实施 ， 安置补偿方 案确 定后应予公告 ， 并听取被征地的农村集体经济组织和农 民的意
１１ 农 村 土地 产权 归属 安 排 不 当 ．
２１ 宣布 农 村 土地 归 国 家 所 有 、 赋 予 农 民 永 久 的 农 村 国有 土 ．
地使 用权
宣布农 村的生产用地 、 居住 用地（ 基地 ）公共用地 等归 宅 、
近些年随着改革 的深化 ： 产权 问题被推 到前沿 。产权一般
重要 的 意 义 。 文 章 通 过 分析 我 国 农 村 土 地 管理 制度 改 革存 在 的 问题 ， 出 了 改 革 和 完 善 农 地 制 度 、 护农 民 权 益 的 对 策 提 保
和建议。
关键词 ： 村 ； 地制度 ； 农 土 改革 ｄ ｉ ０３６ ６ｉ ｎ１０ — ５ ４２ １ ． ．８ ｏ １ ． ９ ．ｓ．０ ６ ８５ ． ２０ ０ ０ ： ９ ｓ ０ ２
挥。
２ 农 村 土地 管 理 制 度 改 革 的 建 议
状， 理清思路 ， 积极推进改革 ， 进而形成符合 国情 的土地管理制 度 ，对于落 实最严格 的耕 地保护制 度和最严格 的节约用地制
度 ，在快速推进 的城镇化进程 中维护好农 民合法的土地权益 ，
具有重要意义 。
１ 我 国农 村 土 地 管 理 制 度 存 在 的 问题
利和运用财产的行为权利 ， 括财产的所有权 即财产 的最终归 包 属权 ， 也包 括具 体 占有、 使用 、 交易 、 收益 、 置等行 为权利 。现 处
行农村土地 管理制度对 于土地产权 在不 同主体 间的归属安排 不 当， 造成 各权 利主体对土地的权 利、 义务 、 收益 和责任不 能明
技 术 与 市 场
农 业 研 究
丽撩
探 究农 村土地 管理 制度的新 改革
刘权 莹
（ 化县 国土资 源局 ， 通 吉林 通化 １ ４ ０ ） ３ １ ０
摘 要： 当代 社 会 农 民土 地 矛盾 突 出 ， 受人 们 关 注 。 确 认 识 我 国农 村 现 行 土 地 制 度 的 性 质 ， 备 正 明确 其 改 革 方 向 ， 有 十 分 具
被界定 为建 立在一定 生产 资料所有 制基础上 的财产 的归属权
国家所 有 ， 变农 的集体所有制 为国家所有制 ， 但却赋予农 民永 久 的农村 国有土地使用权 ， ， 即 农产土地 的承包权和原居 住用 地 （ 基地 ） 宅 的使 用权均被 国有土 地使用权 取代 ， 公共 用地 农
（ 包括学校 占地 、 村庄道 路 、 生态 用地等 ） 以由政府无偿 提供 可 给新 的区农 民使用 。
要原 因。
农村集体组织 和农 民合理补偿 ， 解决好被征地农 民就业 、 、 住房
社会保 障” 。
一是提高补偿标准。现行法律定的征地补偿标 准是 以土 地年产值的一定倍数确定 的，没有体现出土地所承载的生产资 料和社会保障的双重功能 。 合理确定征地补偿标准 ， 应按照土地 对 于农 民既具有生产资料功能 ，又具有社会保障功能以及考虑
我 国土地管理法规 定 ， 除农 村集体兴 办乡镇企业 、 基础设
施、 公益事业 以及村 民建设住 宅外 ， 任何单位 和个人进行建设 需要使用土地 的 ， 须依法 申请 使用 国有 土地 ， 必 政府 可行使 土 地征用权 。 尽管法律有明确规定 ， 但现实 中征收集体土地 ， 并未
区分公益性还是经营性建设用地 ， 这是 征地 范围难以缩小 的重
确， 是农村 土地经济关系多重矛盾 产生的重要根 源。
１２ 现 行 农 地征 用 制度 的 不合 理 性 ．
党 的十七届三 中全会决定指 出：改革征地制度 ， “ 严格界定 公益性 和经 营 陛建设 用地 ， 逐步缩小征地范 围， 完善征地补偿 机制 。依法征收农村集体土地 ， 照同地 同价原则及时足额给 按
土地增值收益 的思路 ， 并参考土地的市场价格 ， 确定补偿标准。
未充分考虑土地转性后 的增值收益 ， 对农 民的征地补偿 不
到 位 ， 导 致 被 征 地 者 与 地 方 政 府 、 发 商 矛 盾 冲 突 的重 要 原 是 开
因；集体土地上 的房屋拆迁补偿缺乏法律和行政法规依据 ， 地
见。 实践 中， 各地普遍存在征地公告不到位 ， 不认真听取被征地
是政府行为 。合理的做法 ： 当让农 民与土地 的最终使用者直 应 接进行交易 ， 政府或土地管理机构只是作为 中间人。这个程 序 不改 ， 民的合 法权 益是无法得 到保 障的。 农
１ 承 包 经 营 权 流 转 不 顺 畅 制 约 了土 地 效 能 的发 挥 ． ３
农 民意见 的问题 ，集体经济组织和农民在征地 中缺少话语权 。 解决这 个问题 ， 一是完善法律法 规 ， 对尊重和保护农 民在征地
中的话语权作 出硬性规定
三是落实安置政策 。被征地农 民失去土地后 ， 失去 了其赖 以生存 的基本生活资 料 ， 需要 的不仅仅是货 币补偿 ， 还要安置
科学 、 合理配置土地资源 ， 是协调推进工业 化 、 城镇化和农 业现代化同步发展的基础。土地问题 处理好了 ，三化” 同步 “ 会 推动 ； 理不好 ， 处 会顾此失 彼 。认真分 析我 国土地管 理制度现
集体土地使用权 的流转上严格控制 、 农村社会保障缺失都限制 了其流转 。 同时 ， 由于缺乏农村土地承包经 营权交易 市场 ， 难以 形成反映真实价值的农村土地承包经营权 流转价格 ， 农民只能 是较低价格 的被动接受者 ， 这种状况制约 了土地要素效能的发
方政府 的文件层级低 ， 策前 后不 衔接 是导致拆 迁难 以及 恶性 政 事件频发 的重要原 因。 此外 ， 土地 征用 的程序也不合理 。 目前 的做法是 ： 土地征用
二是规范征地程序 。现行法律规定 ， 征用土地依照法定程 序 审批 后 ， 由地 方政府予 以公告 并组织实施 ， 安置补偿方 案确 定后应予公告 ， 并听取被征地的农村集体经济组织和农 民的意
１１ 农 村 土地 产权 归属 安 排 不 当 ．
２１ 宣布 农 村 土地 归 国 家 所 有 、 赋 予 农 民 永 久 的 农 村 国有 土 ．
地使 用权
宣布农 村的生产用地 、 居住 用地（ 基地 ）公共用地 等归 宅 、
近些年随着改革 的深化 ： 产权 问题被推 到前沿 。产权一般
重要 的 意 义 。 文 章 通 过 分析 我 国 农 村 土 地 管理 制度 改 革存 在 的 问题 ， 出 了 改 革 和 完 善 农 地 制 度 、 护农 民 权 益 的 对 策 提 保
和建议。
关键词 ： 村 ； 地制度 ； 农 土 改革 ｄ ｉ ０３６ ６ｉ ｎ１０ — ５ ４２ １ ． ．８ ｏ １ ． ９ ．ｓ．０ ６ ８５ ． ２０ ０ ０ ： ９ ｓ ０ ２
挥。
２ 农 村 土地 管 理 制 度 改 革 的 建 议
状， 理清思路 ， 积极推进改革 ， 进而形成符合 国情 的土地管理制 度 ，对于落 实最严格 的耕 地保护制 度和最严格 的节约用地制
度 ，在快速推进 的城镇化进程 中维护好农 民合法的土地权益 ，
具有重要意义 。
１ 我 国农 村 土 地 管 理 制 度 存 在 的 问题