中国检察制度的几个问题

中国检察制度的几个问题*
内容提要作为现代检察制度之缘起和基本职能的公诉，是控诉功能和监督功能的有机统一，检察机关通过对犯罪的控诉，实现对警察侦查权和法官审判权的双重监督，故监督是检察机关与生俱来的固有属性；中国设立法律监督机关是由国体、政体、国情及制度传统决定的，它较好地反映了中国宪政制度下对国家权力监督制约，以保证权力在法治轨道上运行的客观要求；法律赋予检察机关的诸项职能是科学、合理的，应朝着强化的方向予以改革完善；在质疑中国检察制度者中，多数是为了完善中国司法制度，少数存在着思想方法片面、研究方法脱离中国实际、目的动机不够端正的问题；要坚持马克思主义在法学研究特别是司法体制改革研究中的指导地位，对极少数别有用心者，保持应有的警惕。

关键词检察制度法律监督司法体制
近几年来，特别是在司法体制改革过程中，对我国检察机关的性质、职能等问题提出质疑的声音时有所闻。

它与广大人民群众要求强化法律监督的呼声和党中央把强化法律监督作为司法体制改革重要内容的精神形成强烈反差，需要我们高度重视、认真研究，并作出理性回应。

为此，本文试就一些人的质疑，主要从应然的角度，对中国检察制度中的若干问题略书管见，以求教于同仁。

一、中国为什么要设法律监督机关
中国要不要设立包括法律监督机关在内的专门的监督机关，这是一些人提出质疑的首要问题。

有观点认为：“为什么中国历代的监督制度如此发达，而又难以产生廉明高效的政府呢？为什么在没有监督制度的欧美法治国家却不必象我们这样担心政治权力的膨胀呢？”其根本原因，就在于监督与法治不能兼容。

故应以法治的方式即以分权制约和正当程序为原则，对传统的监督模式进行改造。

[1]还有的认为，通过设立专门机构实施监督，不仅其效
果差于分权制约，而且造成机构重叠，效率低下。

因此，改革的出路就是实行分权制约，取消专门的监督机构。

笔者认为，在我国设立法律监督机关，既不是共和国开国领袖们的心血来潮，也不是宪法制定者的任意，而是我国的国体、政体、国情和制度传统使然。

（一）我国一元分立的权力架构决定了要设立法律监督机关
权力不受监督必然导致腐败，这是颠扑不破的真理。

因为“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。

”[2]为了防止权力的腐败，资本主义国家一般采取“分权制约＋非权力监督”的模式对权力进行制约监督。

所谓“分权制约”，就是在国家权力架构上多元分立，在分立的诸权中间互相制约（制衡）。

这种权力架构有以下特点：（1）权力平行分工。

国家权力按其性质和功能一般分为立法、行政、司法三种，它们一般不受制于同一个上位权力。

（2）权力互相牵制。

每个权力在行使时或在内容上具有不完整性，或在程序上具有非终局性，或在效力上具有附条件性，[3]从而使三权中任何一方的权力错用或滥用都将受到其他一个或两个方面的制约。

（3）权力之间的制约是双向的。

以作为三权分立典型的美国为例，其立法、行政、司法三权分别由国会、总统、法院行使，其权力制约情况是：国会对总统的制约有：总统必须向国会两院提出国情咨文；国会参议院有权就总统提交的高级法官及法官任命名单提出意见并予批准；总统签署的对外条约须国会参议院批准；国会有权对总统及高级官员、法官等提出弹劾并予裁决；国会与总统同享对外宣战权等。

总统对国会的制约体现在：国会通过的法案须经总统签署批准；总统对国会通过的法案拥有否决权。

法院对国会、政府的制约则表现为国会所通过的法律及政府的行政决策、命令、行为等是否违宪作出裁决。

国会和总统对法院的制约体现在：联邦法官需经总统提名、参议院同意后任命。

除了三权之间的制约外，资本主义国家一般还有国会两院之间的制约。

除了分权制约外，还有“非权力监督”。

所谓“非权力监督”，是指对权力的监督来自于非权力部门。

它与“分权制约”的区别主要在于“分权制约”中的“制约”来自于权力部
门，故该“制约”是一种“权力”；而“非权力监督”中的“监督”则来自于非权力部门，故该“监督”是一种“权利”。

在资本主义国家，这种“非权力监督”主要表现在以下几个方面：一是选民的监督。

选举民主是现代民主的重要形式，选民监督是对权力实施民主监督的重要措施。

任何党派及其代表人物只有得到选民的拥护和支持，在选举中取得胜利，才有可能执政。

执政党如果政策失当，就会在选举中丧失政权。

二是在野党的监督。

在野党虽然没有在台上执政，但仍然活跃在政治生活中，时刻盯住执政党，对执政党的政策提出批评和意见，对执政党领导人中个人的作风、品质等问题更是揪住不放。

三是新闻舆论的监督。

新闻媒体有灵敏快捷、覆盖面广的特点，它披露要闻，评论时政，臧否得失，对发现的政治丑闻、腐败事件则盯住不放，穷追猛打，从而使国家的政治活动和政治人物的言行变得相对公开透明，也对权力运行起到重要的监督作用。

[4]上述三方面的监督虽然都有其局限性，有的也往往被政治集团、利益集团所操纵，但对国家权力运行确能起到较为明显的监督作用。

可见，多元分立国家没有专门负责监督的机构，并不等于不存在监督，正像一些学者所说：“建立有效的监督制度是西方国家民主制度中重要的组成部分……在西方国家政治权力运作中，有各种不同的权力监督机制在发挥作用，有体制内的，也有体制外的，基本形成立体的监督体系。

”[5]
值得我们关注的是，随着形势的发展，西方国家也有设立专门监督机构对权力实施监督的动向和趋势。

如在澳大利亚新南威尔士州，设有专门对公职人员实施监督的“廉政公署”和专门对警察实施监督的“皇家警察反腐败委员会”，该公署和委员会享有广泛的侦查权，可以运用有别于刑事诉讼程序和英美法系诉讼制度的特殊程序和制度对公职人员的职务犯罪实施侦查。

他们相对独立于政府，直接向议会负责。

在澳大利亚其他州和联邦，也有类似的机构设置。

在英国，为了加强对警察的监督，防止警察违法和专横，2004年公布的《警察改革法案》决定成立“英国投诉警方独立监察委员会”，该委员会有权调查处理所有对警方的投诉，如果认为警察涉嫌犯罪，该委员会有权实施侦查和逮捕，案件侦查后提请检察机
关向法院起诉。

可见，在西方国家，也并非绝对地不设立负责监督的专门机构，只不过这种机构不属于国家分权层面上的机构罢了。

为了防止权力腐败，我国也需要对权力进行监督。

与西方国家不完全相同的是，我国主要采取“权力监督+权力制约＋非权力监督”的模式。

所谓“权力监督”，指最高权力机关和专门监督机关的监督。

所谓权力制约，指最高权力机关对其下辖权力的某些制约，行政权、审判权、检察权之间的某些制约，检察机关法律监督中实际存在的制约等等，由于我国制约监督的模式所决定，这种制约比较有限。

所谓“非权力监督”，主要指政协监督、新闻舆论监督、人民民主监督等。

之所以采取这种监督模式而不是采取西方“分权制约＋非权力监督”的模式，主要基于我国的国体和政体。

我国是工人阶级领导的以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。

同这一国体相适应，在政党制度上，实行共产党领导的多党合作和政治协商制度；在政体上，实行民主集中制的人民代表大会制度。

这是历史形成的，是全国各族人民通过自身的政治经验进行选择的结果。

它符合广大人民的根本利益，是实现人民当家作主权利的保证，是具有中国特色的社会主义民主政治的体现，也是区别于一些资本主义国家的多党竞争、议会民主和三权分立的最大特点和优势之所在。

为了实现对国家的管理，我国也对国家的权力进行分工，但中国共产党的领导权和人民代表大会代表人民统一行使国家权力的权力是不容分割的。

因此，我国的分权，只能也必须是在坚持共产党掌握完整的领导权和人民代表大会享有完整的国家权力前提下的权力分工，其制度安排是：将权力进行职能分工，并以人民当家作主的制度形式来监督其所分工的各项权力。

因此，我国实行的是一元多立的权力架构，即在一元权力——人民代表大会下，分出立法权、行政权、审判权、检察权、军事权，其中立法权留给人民代表大会自己直接行使，而将行政权、审判权、检察权、军事权分别授予行政机关、审判机关、检察机关、军事机关行使，这些机关都由人民代表大会产生，向人民代表大会负责。

在这种权力架构下，人民代表大会及其常委会固然有权对由其产生与下辖的诸权能实施监督，但这种监督只能是宏观的监督和对国家、社会重大事项的监督，而不可能是经常的具体的监督。

在人民代表大会下辖的诸权能之间，虽然也有一定的
制约，但比较有限，且诸权能对人民代表大会也不存在反监督关系。

[6]总之，这种制约监督主要是人民代表大会对其下辖的诸权能的单向的宏观的监督，而不是各权能间双向的经常的具体的制约监督。

毋庸讳言，这种制约监督与多元分立权力架构下的制约监督相比，是不普遍、不充分的。

为了弥补制约监督的不足，防止权力腐败和被滥用，保证国家权力在法治的轨道上正确运行，就必须在人民代表大会下设立专司监督的法律监督权能，并将该权能赋予某一机关，使其成为专门的法律监督机关。

此外，还在共产党内部设立党的纪律检查委员会，在政府内部设立行政监察部门，从而形成对权力的监督网络。

因此，设立包括法律监督机关在内的专门的监督机关，是我国一元分立权力架构下对权力进行制约监督的必然选择。

如果说中国实行共产党领导和人民代表大会制度是历史的必然、人民的选择，那么，中国设立法律监督机关同样具有历史的必然性和现实的合理性。

（二）中国的国情决定了要设立法律监督机关
“徒法不足以自行”。

法的运行由立法、守法、执法、司法、法律监督（护法）等环节构成。

其中，“法律监督是法律运行不可或缺的构成性机制”，[7]也是保证法律统一正确实施、维护法律权威和尊严的重要环节。

而影响法律统一正确实施、损害法律权威和尊严的情况越突出，法律监督的必要性就越大。

在我国，由国情所决定，在相当长时期内，还存在诸多影响法律统一正确实施、损害法律权威和尊严的因素：
1.封建思想残余影响法律统一正确实施
我国有两千多年封建社会历史，封建社会的人治、等级、特权思想和重权轻法、重言轻法、重情轻法的观念根深蒂固，且至今仍有广泛而深刻的影响，致使现实生活中以言代法、以权压法、以情扰法、有法不依、执法不严、违法不究的情况仍然比较突出。

清除封建思想残余是一项长期而艰巨的任务，需要几代几十代人的艰苦努力。

因此，在相当长的时间内，封建思想残余对法律统一正确实施的影响不可低估。

2.“潜规则”影响法律的统一正确实施
“潜规则”是指在明文规定的各种正式制度之外，实际存在又获得广泛认同的潜在规矩。

“潜规则”是人治社会的产物，其根源是对制度、规则的蔑视和对权力的崇拜。

封建社会是潜规则盛行的社会。

解放后，由于种种原因，“潜规则”在我国一些地方一些时候仍然较有市场。

不少人认为，规则是死的，人是活的，任何规则都可以变通，关键在于你有没有本事去变通或获得变通。

在这种观念的支配下，严格按规则办事的官员往往被指责为“死板”，遵守规则的公民往往被认为“无能”。

于是，潜规则在政治生活、社会生活中屡见不鲜。

例如，国家要求按德才兼备原则选拔干部，严禁跑官要官，但一些人却认为“生命在于运动，当官在于活动”，“不跑不送，原地不动；只跑不送，同级调动，又跑又送，提拔重用”；中央要求宏观调控要令行禁止，但一些地方干部则认为“谁老实谁吃亏”；国家规定在经济往来中严禁暗中送收回扣，但不送钱难以承包到工程、不给回扣难以推销掉药品在一些地方是不争的事实；国家要求照章办事，严禁搞不正之风，但一些搞不正之风者左右逢源，办成一件件按照规则不可能办成的事的事实，使不少人认为不能相信那些规章制度；法律要求遵守交通规则，“红灯停、绿灯行”，但不少人认为那样做是“呆子”；等等。

“潜规则”是对各种制度（包括法律）的直接背离，它必然严重影响法律权威的树立和法律的统一正确实施。

3.经济、文化不发达且不平衡影响法律统一正确实施
我国处于并将长期处于社会主义初级阶段。

经济、文化不发达且发展不平衡，是社会主义初级阶段的一个显著特征。

根据国际货币基金组织（IMF）公布的2005年按汇率法计算的世界180个国家和地区国内生产总值和人均生产总值的统计结果，我国2005年GDP总量虽位居世界第4位，但仅占世界的5%，占美国的17.8%，占日本的48.7%。

中国人均GDP为1703美元，居第110位，占卢森堡的2.3%，占美国的4%。

[8]同时，城乡之间、地区之间很不平衡，其中城镇的居民可支配收入是农村的3.2倍；人均GDP最高的省份（上海）是最低省份
（西藏）的7.4倍。

[9]据中国科学院可持续发展战略课题组的研究和测算，最先跨入现代化的省区（上海）与最后跨入现代化的省区（西藏）要相差75年。

在文化方面，我国一般大众人口的文化素质、领导层人口的文化素质、执行层人口的文化素质、司法人员的职业学历都与发达国家存在明显的差距，在国内省与省之间也呈现明显的不平衡性。

经济是法治的基础，文化与法治关系也十分密切，法律本身就是一种特殊的文化。

“穷国无法治，愚昧无法治”。

[10]一国的法治水平，总是与该国的经济文化水平大致相适应的。

我国经济、文化不发达且发展不平衡，不仅制约着立法，而且制约着法律的统一正确实施。

例如，办案经费紧张、侦查装备落后、执法人员素质不高，使得不少案件得不到及时有效地查处，还使得一些执法机关利益趋动，为钱办案、办案抓钱、以罚代刑。

4.地方和部门利益刚性影响法律统一正确实施
在我国，广大干部群众要求发展经济、改变地方面貌的迫切愿望，地区间相互竞争的压力，上级领导对干部政绩的考核评价体系，分级包干的财政管理体制等等，都使地方利益具有刚性。

由于我国是政府主导的发展经济模式，地方政府在发展当地经济中的作用举足轻重，责任重大，因而地方利益刚性既有力地促进了地方政府发展经济的积极性，也诱发了地方保护主义和某些违法违纪，如以邻为壑、互设藩篱；贸易壁垒、划地为牢；搞“上有政策、下有对策”和“闯红灯”；对某些违法犯罪怂恿庇护等等。

实践中，一些地方假冒伪劣、偷税漏税、非法开采、侵犯知识产权以及“黄赌毒”等违法犯罪屡禁不止，都与地方利益刚性不无关系。

而现行以地方为主的人事、经费管理体制，又使司法机关难以对地方保护主义形成有效制约，有的反而成为地方保护主义的帮凶。

此外，我国不少地方允许部门自搞福利的做法，使得一些部门、单位以权谋利，搞部门保护主义，如利用权力违法经营、有案不送以罚代刑以及乱收费、乱罚款、乱摊派、乱提留等。

而单位“帐外帐”、“小金库”的大量存在，又诱发了不少贪污贿赂、侵占挪用犯罪。

当年，列宁在批评地方主义时说：“地方影响对于确立法制原则与文明性来说，即令不是唯一有害的障碍，也是最有害的障碍之一”。

[11]如今，在社会主义初级阶段的中国，地方和部门利益刚性对法制的影响同样不可低估。

5.执法犯法影响了法律统一正确实施
在初级阶段，执法人员的素质和水平不能不受初级阶段的局限，而封建主义和资产阶级思想的影响，金钱、美色的诱惑，说情、请客、送礼风的侵蚀，人财物管理体制的影响，有关方面的压力，执法者基于个人或单位、团体利益的考虑等等，都有可能影响执法人员对法律规则的把握，对证据的采信和对案件的正确处理，并导致一些执法人员有法不依、执法不严、违法不究，甚至贪赃枉法、徇私舞弊、失职渎职。

由于上述多方面影响法律统一正确实施的因素的存在，设立专门的法律监督机关，用以监察、督促国家权力的依法运行，保证法律的统一正确实施，就成了当然的制度选择。

（三）我国正反两方面的经验教训证明要设立法律监督机关
我国检察机关经历了解放初设立、20世纪50年代后期因“左”的思想影响受到波折、文化大革命期间被撤销、文化大革命结束后拨乱返正被重建、改革开放新时期勃兴的曲折发展历程，与社会主义民主法制具有同兴同衰的命运。

五十多年的经验教训证明，我国什么时候重视法律监督，什么时候社会主义民主法制就发展，什么时候削弱以至取消法律监督，什么时候社会主义民主法制就受到损害以至破坏；反之亦然。

在我们这样一个影响法律统一正确实施的因素严重存在的国家，如果没有专门的法律监督机关，就难免出现有法不依、执法不严、违法不究等违反法制原则的现象，社会主义民主也就失去了法制的保障，“文化大革命”所造成的严重后果就是最典型的例证。

“文化大革命”结束后的1977年，中共中央在征集宪法修改意见中，全国有19个省、自治区、直辖市和人民解放军8大军区，35个中央直属机关、国家机关及军事机关，都提出了“重新设立人民检察院”的建议。

在中央修改宪法小组召集的各地区、各部门领导人和民主党派负责人、社会知名人士的座谈会上，各方面也纷纷要求重新设立人民检察院。

[12]这充分说明重新设立检察机关是中国人民在总结历史的经验和教训特别是“文化大革命”血的教训后提出的一致要求，说明“鉴于同各种违法乱
纪行为作斗争的极大重要性”，[13]在国家政权体制中设置检察机关，对于加强社会主义民主法制建设、保障人民民主权利所具有的重大意义。

（四）设立专门的法律监督机关符合中国的制度传统
我国自秦汉以来，历朝封建统治者无论是汉族还是异族，都设立监察制度，对官吏实施监督，并在两千多年的封建历史中长盛不衰，不断完善。

御史有多项职能，但纠察百官、追究官吏犯罪是其基本职能之一。

他们拥有侦查、逮捕、审判等广泛的权力，具体如驱磨点检（审查各级官府文卷案牍为“驱磨”，清点各级政府库场为“点检”）、微行暗察、风闻奏事、越级弹奏、便宜行事（大事奏裁，小事立决，特殊情况下可以先斩后奏）等。

封建社会的监察制度虽然没有也不可能改变封建社会覆灭的命运，但它对于维护封建社会纲纪，遏制官吏违法犯罪，缓和阶级矛盾，维护封建统治，无疑起到重要的作用。

辛亥革命时，孙中山先生主张国家权力分为“五权”，即立法权、行政法、司法权、考试权、纠察权，分别由五院即立法院、行政院、法院、考试院和监察院行使，主张制定“五权宪法”。

孙中山作为熟知西方政治制度的中国资产阶级革命家，并没有主张照搬西方三权分立的政治制度，而主张把封建社会的监察制度继承下来，使之与西方政治制度的“三权”“中西合璧”，这不是出于一时的心血来潮，而是因为他“曾将美国宪法仔细研究，研究的结果，觉得他那不完备的地方很多，而且流弊不少。

”[14]他在阐述专管监督弹劾的纠察权时说：“现在立宪各国，没有不是立法机关兼有监督的权限，那权限虽然有强有弱，总是不能独立，因此生出无数弊病。

比如美国纠察权归议院掌握，往往擅用此权，挟制行政机关，使他不得頫首总命。

因此常常成为议院专制……况且照正理上说，裁判人民的机关已经独立，裁判官吏的机关都仍在别的机关之下，这在论理上是说不过去的，故这机关也要独立。

”[15]可见，设立专门监督机构以监督官吏，是孙中山先生研究中国制度传统和总结西方宪政制度经验教训得出的结论。

有人认为，设立专门的监督机关还要解决监督者谁来监督的问题，致使机构叠床架屋，徒增制度成本，且“难以产生象欧美法治国家那样廉洁高效的政府”。

笔者认为，单从设立专门监督机构这一点来看，比不设立专门机构的国家似乎增加了制度成本，但从全局看，即从国家权力架构及其运行情况看，却未必。

因为多党制、议会制、三权分立的政治模式的成本是惊人的，仅以美国竞选总统、议员为例，美国2004年总统竞选费用近40亿美元，竞选一名参议院议员的平均费用是251.875万美元，最高达3148.8821万美元。

[16]至于互相掣肘、无休止争吵、你争我斗等，则更是司空见惯，这不仅增加了成本，而且严重影响效率。

正像邓小平同志所说：“资本主义国家的多党制有什么好处？那种多党制是资产阶级互相倾轧的竞争状态所决定的……，这使它们每个国家的力量不可能完全集中起来，很大一部分互相牵制和抵销”。

[17]“社会主义国家有个最大的优越性，就是一件事情，一下决心，一做出决议，就立即执行，不受牵制……这方面是我们的优势，我们要保持这个优势，保证社会主义的优越性。

”[18]至于设立专门监督机构的反腐败效果，也未必比分权制约的差，因为一国腐败的多少，是由该国经济和社会发展阶段、民主法制发展水平等多种因素决定的，在世界范围内，既有设专门机构使反腐败卓有成效的范例，也有一批采用三权分立政体但腐败相当严重的国家。

故那种认为设专门监督机构制度成本高、反腐败效果差的观点是缺乏依据的。

根据以上分析，可以得出以下结论：（1）在我国、设立专门的法律监督机关，是由我国的国体、政体和国情决定的，且符合我国的制度传统，具有客观必然性。

它充分反映了我国宪政制度下加强对权力监督制约的客观要求，是体现中国共产党和中国人民政治智慧的科学选择，也是中国特色社会主义政治制度的重要特征之一，因而是不依人们的意志为转移的。

（2）为了防止权力的异化和变质，无论是多元分立的权力架构还是一元分立的权力架构，都存在制约监督机制，所不同的仅是在多元分立的权力架构下，大多不设立专门的监督机关，而采取“分权制约+非权力监督”的模式；而在一元分立的权力架构下，则要设立专门的监督机关，采取“权力监督+权力制约+非权力监督”的模式。

而无论是“分权制约+非权力监。