公共政策属性

《城乡规划法》公共政策属性解读

王美飞刘雅玮毕秀晶

摘要：城市规划具有复杂性和社会性，其特点决定了对待城市规划中诸多问题并非城市政府和城市规划相关部门单独作业就可以完成的。新的《城乡规划法》确立了城乡规划的公共政策属性，本文将通过分析城乡规划与公共政策的涵义与关系，并深入研读具体法规条目，从历史的角度探讨规划的公共政策属性，对城乡规划的这一属性进行详细解读。

关键词：城乡规划法；城市规划；公共政策属性；

0 引言

随着体制改革的深化，发展理念和模式的转化，政府职能的转变，城市规划工作也身处在改革和发展的关键时期，建立与社会主义市场经济体制相适应的规划体制和体系显得尤为重要。此时，新的《城乡规划法》应运而生，它是应对社会经济转型新形势的产物。对于“千呼万唤始出来”的《城乡规划法》，业界和民间对其都有很大期盼。正如众人所愿，较之旧的《城市规划法》，新的《城乡规划法》转变了规划认知，明确了规划定位，凸显了规划的公共政策属性。它切实落实了科学发展观，构建和谐社会的战略思想和宏观调控的要求，并在基础设施和公共服务设施配置、中低收入阶层的住房保障、生态环境保护等热点问题都做了重点部署。

其中，笔者认为，新《城乡规划法》的一大亮点是突出了城乡规划的公共政策属性。从内容上看，重视了资源节约、环境保护、文化与自然遗产保护；促进公共财政首先投到基础设施、公共设施项目；强调了城乡规划制定、实施全过程的公众参与；保证公平，明确了有关赔偿或补偿责任。规划的公共政策属性是它的基本属性之一，刚颁布的《城乡规划法》正确解读了这一属性，为城乡规划的健康发展指明了方向。本文将通过分析城乡规划与公共政策的涵义，彼此之间的关系，并通过深入研读具体法规条目，对城乡规划的这一属性进行详细解读，最后再从历史的角度探讨规划的公共政策属性，认为公共政策属性是规划的本质属性，是规划发展的必然，中国的城乡规划在以后的编制实施中，各部门都应正确把握好这一定位。

1、公共政策的涵义、特征以及与城市规划的关系

1.1公共政策的涵义与特征

对于“公共政策”涵义的界定国内外学界给出了众多表述。哈罗德·D·拉斯韦尔(sswell)和亚伯拉罕·卡普兰(A. Kaplan )(1963)认为，公共政策是一种具有目标、价值与策略的大型计划；詹姆斯·E·安德森〔J.E.Anderson) (1990)则认为，公共政策是政府的一个有目的的活动过程，而这些活动是一个或一批行为者为处理某一问题或事务采取的。在中国国家公务员考试资料中对公共政策给出的定义是：“公共政策是以政府为主的公共机构，为确保社会朝着政治系统所确定、承诺的正确方向发展，通过广泛参与的和连续的抉择以及具体实施产生效果的途径，利用公共资源达到解决社会公共问题，平衡、协调社会公众利益

目的的公共管理活动过程”。[1]

以上这些对公共政策的理解也反映了公共政策的一些共同的本质特征，这些特征主要体现在以下几个方面：

（1）公共性。公共性是公共政策的价值基础，是公共政策的灵魂。公共问题、公共目标和公共利益构成了公共政策的二要素，保护公共利益则是公共政策的核心价值取向。

(2)政治性。公共政策由政府制定，公共政策产生于政治系统，并涉及多个利益相关者，涉及各种权力的博弈和利益的博弈。公共政策的结果是多种利益、权力调和的结果，具有高度的政治性。

(3)权威性与强制性。公共政策是以国家强制力为后盾保障其制定和实施的，国家权力的权威性与强制性，是公共政策权威性和强制性的重要来源。

(4)价值相关性。由于政策制定者的价值观不同，即便是针对同一目标和同一问题，尽管价值理想和基础都指向公共利益，但不同的决策者也会制定出不同的政策。因而，完全价值中立的公共政策是不存在的

(5)调节性。公共政策的调节性主要体现在资源配置与价值分配两方面。一方面，为实现一定的政策目标，必须进行投入，包括人、财、物等资源的调配与组合，因此资源的配置构成了公共政策的基木内容之一；另一方面，社会投入所产生的收益，需要在社会群体中进行分配，价值分配构成了公共政策的另一个基本内容。[2]

1.2公共政策与城市规划的关系

一般而言，规划是公共政策制定活动的一种方法论，它反映了公共政策制定这一过程的重要逻辑特征。当规划和特定的领域相结合时，则形成了一种具有预测特征的特定公共政策(并非所有的公共政策都具有预测特征)，城市规划正是这样一类特定的公共政策。从方法的角度看，公共政策学认为，制定公共政策的一般过程是一个从政策问题的提出、政策议程的建立、政策日标的设立、政策备选方案的制定、政策方案的合法化(决策)到政策执行、监督、控制和反馈的逻辑过程，这一过程与规划过程具有惊人的相似性，公共政策的制定过程更多地表现为一种规划思维和逻辑力一法的应用，这表明，规划成为了制定政府公共政策的重要方法论之一。因此可以说城市规划是一种公共政策，而且还是一种特殊的公共政策。

2、《城乡规划法》中公共政策属性的体现

《城乡规划法》强调把社会公共利益放在核心位置，它是对城乡规划基本原则的规定，特别是重视资源节约、环境保护、文化与自然遗产保护等规定，是保障城乡规划中社会公共利益基本构成的体现。《城乡规划法》对规划确定的各类公共服务设施用地的保护和对总体规划中强制性内容的规定，体现了对社会公共利益基本载体的保护。它还明确提出了城市的建设和发展，应当优先安排基础设施以及公共服务设施的建设，将促进公共财政首先投到基础设施、公共设施项目中去。《城乡规划法》中公共政策属性主要体现在以下几点：

2.1 重视资源节约、环境保护、文化与自然遗产保护。

这一点可以从立法的目的，规划的原则等方面来体现。在立法的目的上，在城乡规划法第1条上可以看出，在规划的原则上，可以由城乡规划法第4条可以看出。

第1条的规定：为了加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面、协调、可持续发展，制定本法。

第2条的规定：制定和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用，保护耕地等