关于水功能区管理的若干思考-2003

关于水功能区管理的若干思考

□ 刘晨

摘要简要回顾了水功能区划的发展历程以及目前的工作现状。通过深入剖析水功能区存在的问题和不足，思考水功能区管理的有关措施，提出急需在现行编制的水资源综合规划中继续补充完善的工作。

关键词水功能区管理思考

水资源的可持续利用是我国经济社会发展的战略问题，核心是加强水资源的统一管理。经修订公布的《中华人民共和国水法》确立了水资源管理的一系列制度，其中水功能区划制度是一项全新的水资源管理制度。这一制度的确定，使水资源管理体系的内涵更加丰富，更具科学性和针对性。

近几年来，围绕水功能区的划分和管理问题，水利部和各级政府水行政主管部门先后完成了《中国水功能区划（试行）》及七大流域水功能区划登记表、各省（自治区、直辖市）水功能区划报告，水利部出台了《水功能区管理办法》。目前，七大流域机构及省级水行政主管部门正在根据水利部的统一部署，制定适合本流域、区域水功能区管理的有关实施细则或条例。

一、水功能区划及管理现状

早在20世纪50年代，我国就进行了水利区划工作，它是纳入综合农业区划的重要组成部分，主要是摸清自然情况，针对不同地区的水利开发条件、水利建设现状、农业生产及国民经济各部门对水资源开发的要求进行研究分析，加以分区，提出各分区充分利用当地水土资源的水利化方向、战略性布局和关键性措施，为水利建设提供依据。80年代国家又进行了全国水利区划分区工作，这次比50年代的更加全面、完整，并出版了《中国水利区划》。

20世纪80年代末，首次进行了全国七大流域水资源保护规划工作，水功能区划作为规划的主要工作内容，第一次比较系统地进行了功能分区和水质保护目标的确定，区划的目的主要是考虑水质保护要求。这次规划的任务由水利部和国家环保局共同下达，水功能区划以实现水质保护目标的要求为首要任务，符合当时的实际情况和认识水平。

1999年起，根据国务院的“三定”方案，水利部组织进行了第二次全国水资源保护规划，这次规划将水功能区划列为突出的工作，历时近4年之久，区划的规模、范围，以及参与区划的工作人员、各级领导重视程度都是前所未有的。这次区划提出了水功能区的两级区划11分区的基本划分方法：两级区划即一级区划和二级区划；一级区划是水资源的基本分区，分为保护区、保留区、开发利用区、缓冲区，二级区划在一级区划的开发利用区

内进行，分为饮用水源区、工业用水区、农业用水区、渔业用水区、景观娱乐用水区、过渡区、排污控制区。明确提出了各级区划的具体分类指标。区划成果由水利部组织审查，并由水利部发文公布《中国水功能区划（试行）》。

新《水法》公布后，水利部又组织制定了《水功能区管理办法》，并进一步组织修改补充《中国水功能区划（试行）》，目前正在报国务院批准。同时水利部还组织各流域机构编制了水功能区确界立碑项目建议书。

二、存在问题

毋庸置疑，水功能区划已取得了丰硕成果，并正向全面实施水功能区管理制度转变。但是，要真正实现水功能区管理的目的，使其成为水资源管理的重要手段，成为水资源开发利用的重要依据和水资源可持续利用的重要举措，仍存在以下几方面的不足。

1．管理的目标仍然太窄，仍局限在水质保护方面。一直以来，水行政主管部门组织的水功能区划，基本都局限在水资源保护方面，针对的是水污染问题，跳不出水质保护的框框。公布的区划结果，一般都是功能区名称、范围及水质保护目标，与环保部门的工作出现重复，并未体现水行政主管部门的职责，即从水资源的综合利用、可持续利用的高度来确定水域的主要功能用途。目标太窄或定位太低，是水功能区管理存在的最大不足。

2．水功能区管理的意义、作用没有得到正确认识。水利部党组审时度势，从国家水安全利用、国家经济振兴的高度出发，提出了新的治水思路。要实现治水思路的根本调整，必须要有具体的、可操作性强的措施，抓住水功能区管理，就是实现治水战略调整的核心。因为水功能区是一项最综合的指标，可以说，所有的水资源开发、利用、保护都与水体功能有关，一旦水体某项要素不符合功能设定的要求，就要丧失使用价值，出现水的供求矛盾甚至危机。无论20世纪50年代起的水利化区划，还是80年代后的水功能区划，都没有得到很好的实施，也没有真正认识和理解水功能区的作用和价值，造成水资源开发利用的很大浪费，有些损失甚至是无法挽回的。如在通航优良的河道上建坝，因为缺乏水功能区管理，建设单位根本不顾及通航要求，拦河建坝不修船闸，层层梯级开发使黄金通航水道彻底丧失；又如在上世纪50年代就规划大型水利枢纽的位置，由于缺乏整个流域或区域的水功能区划与水功能区管理，以致良好的坝址丧失价值；如城市给水与排水问题、渔业养殖与水质保护问题、防洪筑堤与生态保护问题、滞洪区与经济社会发展问题等等，都可归纳为缺乏有效可行的水功能区管理而造成的。

3．水功能区管理的投入机制并未建立，实施管理的困难大。实施水功能区管理，需要有稳定的投入，它不像其他的行政审批制度，也不像某项工程任务，有一次投入即可。水功能区管理的支出包含有两大部分：（1）用于维护水功能正常发挥作用；（2）用于监督管理水功能区，如水功能区要素监测，流量、水位、水质等指标的实时监测，水功能区设施的建设，信息化的建立与运转等。过去与现在，尚未建立起投入机制，这是目前最紧迫的问题。水功能区管理的可达性很大程度上依赖于投入的稳定程度。

4．管理的目标单一，不能全面反映水功能区的要求。现行的水功能区划结果，实质上仅提供了实现水功能的水质目标，而其他关键性指标，如流量、水位、流速、泥沙及生态保护方面（如功能区内的用水量、水资源承载能力、水环境承载能力等）的基本指标，均是衡量水功能能否正常发挥作用的关键指标，目前还是空缺，这对水功能区管理是十分不利的。

三、水功能区管理的若干思考

1．水功能区管理为水资源管理注入了一个全新的管理内容和管理理念，是水管理制度创新的结果，也是形势发展的必然。水功能区管理的关键在于首先明确水的功能用途，然后为保障水功能的正常存在不被破坏而实施监督管理。2002年修订的《水法》第三十二条明确规定水行政主管部门会同环保部门及地方政府拟定水功能区划，报国务院或其授权的部门批准。而《中华人民共和国环境保护行业标准》(HJ/J2.3—93)（地面水环境影响评价技术导则）中的“6.6水利用状况（即水域功能）的调查”中提出：“水利用状况是地面水环境影响评价的基础资料，一般应由环境保护部门规定。调查的目的是核对与补充这个规定，若还没有规定则应通过调查明确之。并报环境保护部门认可”。这也是水功能区划的问题，现在看来它与现行的法律相抵触。水行政主管部门应以自己的职责为己任，工作重点建立在确定水体的功能用途上，一旦经过技术经济手段论证，将水功能区划确定下来后，保护和实现功能的诸多指标要素，则可和其他部门一起协商确定，如：饮用水，源区或其他用水区的水质保护目标的确定，可与环保部门共同拟定；通航功能区的航道等级、航道尺度、船闸大小等，可与航道部门共同拟定。水行政主管部门在水功能区划中首先应起到综合划定的作用，其次才是协调的作用。这才是法律赋予水行政主管部门的职责和工作程序。

2．现行的水功能区划，将着眼点放在水质目标的确定上，采用二级区划11分区制，为的是便于实现水质的保护和管理，这样的分区，称为水资源保护分区更为合适。试想，水体的功能怎么会有保护、保留、缓冲作用呢？水体的功能细分可列为：城镇生活及公用事业用水，工业用水，农业用水，农村人畜用水，冲咸洗碱改良土壤用水，水力发电用水，水产养殖、航运筏道、港口码头、鱼类洄游、文体旅游景观、人工运河用水，稀释冲污净化，保护岸线利用滩地，维护生态保护生物等等，水体具有多功能特性，水功能区划就是要明确特定水域的功能主次类别，以更好地适应水资源可持续利用和经济社会发展对水的要求。仅考虑水质目标的保护和管理，对水功能区划和管理工作来说是很不全面、很不严肃的。

3．水量是水功能区划的核心，是体现功能的必要和充分条件。没有水量作保证，水体功能就会受到限制，甚至无法得到利用乃至丧失功能。目前，全国正在编制水资源综合规划，应在这次规划中进行各水功能区的水量确定，明确各功能段所需的最小水量，以及相应的水位、水深、泥沙、流速等要素，而不能仅仅给出一项水质保护目标。不同的功能对水量有不同的要求，明确各功能区水量指标，是为水功能区管理提供基本依据。此外，在水资源综合规划中还应尽快解决各水功能区的允许纳污总量计算问题、水资源承载能力（可