从中美土地征收制度的比较看中国土地征收制度的完善

从中美土地征收制度的比较看我国土地征收制度的完善

（兰州大学行政管理专业阮琪）

【摘要】整体上看，在快速新型工业化、城镇化和农业现代化的进程中，我国征地法律体系也在不断完善。但目前我国土地征收制度仍面临公共利益界定不清晰、补偿标准较为模糊、补偿原则较难把握、征地程序和救济措施还需进一步完善等问题，导致征地纠纷频发，严重影响了社会稳定和经济发展。因此，完善土地征收法成为中国目前的一项重要任务。相对而言，美国征地制度对公共利益界定较为清晰、补偿原则较为公平、在一定程度上促进了其工业化、城市化和农村地区的发展。本文以中美两国土地征收制度的比较研究为视角，在土地征收的公共利益界定以及征收补偿原则、范围、方法、救济措施等方面展开研究，进而提出完善我国现行土地征收制度的具体路径。

【关键词】土地征收制度；征收补偿原则；公共利益；救济措施；征收补偿范围；征收补偿标准

一、公共利益的比较

公共利益是一个与私人利益相对应的范畴，是指公众的、与公众有关的

成为公众的、共同的利益。

就中国而言，1953 年中央人民政府根据建设用地的需要颁布了《政务院关于国家建设征用土地办法》，这是新中国第一部比较完整的土地征用法律规定。该办法规定：“凡兴建国防工程、厂矿、铁路、交通、水利工程、市政建设及其他经济、文化建设等所需要的土地，均依本办法征用之。”实际上当时所有的国家建设均视为“公共利益”。改革开放后，市场化的改革逐步推开，我国修改了原来的有关征收的法律，但是现行《宪法》仅仅规定基于公共利益需要，可以征收农村集体所有的土地，但对于何为公共利益仍然没有界定。中国在《土地管理法》中，将可以征用土地的情况列举为“国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业”等。在现实的征地实践中，我国土地征收中的公共利益内容极为庞杂和混乱，从大型基础设施建设到房地产开发，从旧城改造到高新技术产业开发区这些无一不被纳入到公共利益的范围之中。显然，中国并没有列举或者说明确的解释具体的公共利益范围。这样模糊的公共利益范畴的界定使得政府裁量的自由度较大，赋予了政府较大的权力，使政府能够不是那么完全的去依照法律

规定的公共利益的范畴去进行土地征收，不利于约束行政机关严格依法实施土地征收。

而在美国，立法机关、行政机关和司法机关都对公共利益的界定发挥着重要的作用。我国对于公共利益的解释，实际上在美国被解释为“公共使用”。随着“公共使用”在美国司法实践中更多地解释为公共目的，其内涵与我国的“公共利益”接近。美国近40 个州的征收立法中都不同程度地界定了公共利益（公共使用）的范围，把公共利益限定在国防建设、公益设施、清除贫民窟等传统的公共利益上，并且从反面排除了以经济发展、提高税收为目的征收。比如佐治亚州的法律规定“公共使用”是指：（1）一般民众、州政府机构或当地政府机构对土地具有所有权、占有权或使用权。（2）为公共事业公司的成立或运行而对土地的使用。（3）公路建设、国防建设或提供贸易或旅行通道。（4）征收由于无法确认或寻找到财产所有人的财产。（5）取得由合法财产所有人全体同意的财产。（6）救治衰败地区。美国的地方征收立法比中国地方征收立法对公共利益的界定更为严格。

然而，与美国相比，我国却没有一个省采用了列举和排除法来为公共利益限定范围，各省的征收法规和条例基本上都是沿用宪法的方式，只是对公共利益进行原则性和概括性的规定。此外，在我国，整个征收过程中是由行政机关主导的，而作为正义代表司法机关是缺席的。由于公共利益内容的不确定，什么是公共利益就完全成了行政机构自由裁量，而我国的法院又往往以征收行为是依据政府的规范性文件为由拒绝受理征收的诉讼，这就导致了对行政机关的权力缺少有效的司法权制约，使得行政机构往往会将自由裁量权最大化，导致征收权的扩展和滥用。

二、补偿标准的比较

所谓的土地征收补偿的标准是指用什么样的衡量方式对被征收的土地进行补偿。土地征收补偿的标准，主要在于解决补偿多少的问题，也就是被征收人能够从征收机构得到什么程度的弥补。

在美国，确定什么构成公正补偿的基本法律已经早已确立：“当财产被征收时，财产所有人有权利获得公平补偿的市场价值补偿。”公平的市场价值是一个买主愿意付给一个自愿出卖其财产的卖主的价格，需要考虑到财产的各种可能使

用方式，而不局限于被征收人对财产的使用。当关于补偿的数额出现争议时，一般是征收机构提供证据，常常是通过证人证言，并提出一种或多种的可接受的测量价值的方法，一般倾向于选择财产价值较低的证据；而财产所有人提交的证据常常采用观点针锋相对专家的证据，倾向于提出财产有更高的价值。最后由陪审团、委员会或法院来判定那方的证据更可靠，有时它可能接受一方提交的价格，但是更多的时候是双方折中的价格。最后确定的价格就是财产公平的市场价值。征收者必须给予财产所有人补偿和从征收日期开始计算的利息。

就我国而言，目前，我国《土地管理法》已经对征收耕地和其他土地的土地补偿费、安置补偿费以及附着物和青苗补偿费的补偿标准做出了规定。我国农村土地征收补偿标准的规定如下：“征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补偿费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补偿费标准，为该耕地被征收前平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补偿费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。征收城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过上地被征收前三年平均年产值的三十倍。国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。”

由于以上补偿标准造成补偿标准偏低、同地不同价、随意性大等突出问题，因此亟待对征地补偿标准测算方法进行创新。我国的土地征收补偿标准与美国按照市场价格确定土地征收补偿标准的做法不同，我国现行农地征收补偿标准既不是土地的市场价格，也不是土地使用的租金，而是实行“收益价值”的补偿标准。征地补偿费的计算依据上体现了“产值倍数法”，实现的是土地在农业用途下的收益，根本没有体现土地被征收后转为城市建设用地的升值情况，也没有考虑到