城市安全与应急管理绪论

1.应急预案
（1）定义
应急预案是针对可能发生的突发事件， 为保证迅速、有序、有效地开展应急与 救援行动，降低人员伤亡和经济损失而 预先制定的有关计划或方案。
（2）应急预案的作用
应急预案确定了应急救援的范围和体系，使应急管理有据可依， 成为城市应对各种突发事故的基础。 制定应急预案有利于作出及时的应急响应，降低事故后果。
里程碑二：2004应急预案编制年
（二）我国应急管理发展历程（2）
里程碑三：2005年推进‘一案三制’
– –
7月，首次‘全国应急管理工作会议’ 12月，国务院应急办成立
里程碑四：2006年,国务院发布《国家突发公共事件 总体应急预案》 明确了各类突发公共事件分级分类和预案框架 体系,规定了国务院应对特别重大突发公共事件的 组织体系、工作机制等内容,是指导预防和处置各 类突发公共事件的规范性文件。
二.树立以人为本的城市规划理念
1、城市规划坚持“以人为本” 2、以保卫生命与财产安全为城市 规划设计出发点 3、维护城市规划的权威性、独立性 和规范性 4、保障城市规划方案在城市建设中 的真正落实
转变城市规划观念
树立以人为本，坚持全面、协调和 可持续的科学发展观，更加强调“以 物为本”转向“以人为本”，以产业 发展为主转向空间均衡为主，更加注 重从经济效率转向经济、生态效率相 结合，从单纯追求GDP转向讲求生态环 境成本，走可持续发展道路。
流动：工作没保障；
新一代民工赚钱是求发 展，文化程度高一些， 工作挑肥拣瘦，要成 为城里人，需求层次 提高。
产业工人大军的建设
要想成为全球加工厂、世界制造中心， 必须建设一支强大的产业工人大军。 仅仅“打开城门让农民进城”是不行的， 还要让城市增容，扩大城市的支持、供 养能力。 让随着春节而潮涨潮落的民工潮停下来， 逐步转成城市里的、稳定的产业工人。
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如在青岛“11·22”中石化东黄输油管道事故中， 从泄漏发生到爆炸有7个小时。相关预案却没有 在第一时间启动，没有起到应有作用。
2.应急管理体制
应急管理体制是指政府为完成法定
的应对公共危机的任务而建立起来的具 有确定功能的应急管理组织结构和职能。
目前我国初步形成了统一领导，
综合协调，分类管理，分级负 责，属地为主的应急管理体制。
一.建设完整的公共安全法律体系
以《宪法》为根本大法，以《紧急 状态法》为核心，以专门法律和行政法 规为基本组成部分，形成一整套有关公 共安全的法律制度，使我们对危机的预 警报告，危机的处理预案，政府各部门 及社会公众的责任义务，国家财力的动 用和社会资源的征用等作出规范，使公 共安全管理走向规范化、制度化和法制 化的轨道。
三、全方位对外开放
中国实行对外开放的政策，在全球经济一体化 的背景下中国加入世贸组织，闭关锁国的中国 走向世界。一方面引入外资，发展合资、合作、 独资的外资经济，一方面实施“走出去”战略， 开拓国际市场，合作共赢，推动了中国经济的 发展，提高了中国的对外形象。 但是，对外依存度的增加，使安全危机可迅速 传递和扩散。
1990—2009年20年间，我国因灾直接经济 损失占国内生产总值2.48%，年均约五分之 一的国内生产总值增长率因灾损失而消减。
中央救灾资金投入情况
灾害经济损失占GDP比例
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城市公共安全的严峻形势 2006年2月9日国务院发布的《国家中长期 科学和技术发展规划纲要（2006－2020年）》 指出： 我国公共安全面临严峻挑战，我国目前正 处于经济和社会的转型期，公共安全保障基 础相对薄弱，公共安全形势严峻。
几组数字
1950年－1992年间，各类灾害造成的经济损 失共计2.6万亿元，灾害损失占同期国民收入
的5.09％，同期国家财政收入的12％以上。
我国GDP连续多年保持8%的高速增长，但各
种灾害造成的损失也逐年上升。每年因公共
安全问题造成的经济损失达6500亿元，约占
GDP总量的6%。每年夺去20万人的宝贵生命。
D、统一指挥原则
一套完善系统的公共危机管理法ห้องสมุดไป่ตู้体系应当
包括（ ）。 A、宪法中的紧急状态制度条款 B、突发事件与紧急状态基本法 C、应急管理单行法
D、国际条约中的突发事件与紧急状态条款
第一部分 第二部分 第三部分 第四部分
现状 原因 途径 发展
一、城市公共安全现状与问题
（一）几组数字 （二）典型案例 （三）城市公共安全的特点
城市人口增长
人口结构日益复杂 人口规模高度集中 人员流动加大加快 人 群 管 理 难 度 高
民工潮与民工荒
民工潮的特点：
数量：1－1.25亿，
年龄：青壮年为主；
民工荒的特点：
上一代民工赚钱是求生 存，文化程度低的多， 工作吃苦耐劳。养家 糊口，顾农村的家。
性别：男性为主；
文化：初中以下为主； 脑体：体力劳动为主； 阶层：城市社会底层； 收入：工资低没劳保；
二、体制改革深入进行
改革的深化，体制的转轨，极大地释放了社会 生产力，增强了综合国力和提高了人们的生活 水平的。而经济能量的集聚、扩散和转移是城 市形成与发展的基础。
社会存在决定社会意识，人们收入增加，消费 水平提高，一方面满足需求层次的改变，一方 面带来新的城市公共安全问题。比如自行车变 汽车，平房改楼房等。
一、突发事件
什么是突发事件？
突发事件有哪些 特征？
突发事件表现出怎样的社会影响呢？
突发事件如何分类？
二、应急管理
（一）什么是应急管理？
减缓？ 准备？ 响应？ 恢复？
（二）我国应急管理发展历程（1）
里程碑一：2003年应急管理元年 中央统一指挥，地方分级负责； 依法规范管理，保证快速反应； 完善检测体系，提高预警能力； 改善基础条件，保障持续运行。
社会信用体系与城市公共安全
传统信用与现代信用 法律体系与信用体系
信用信息的完整性与有效性
经济意义与政治意义
干部考核体系与城市公共安全
考核GDP指标和城市建设
政府五年换届与城市长远发展
分税制改革与地县乡财政收入 卖地是最好的办法
榜样的力量
城市建设欠帐
城市防洪：需要防洪的城市642座，只有177座达 到国家防洪标准，占总数的28％，465座城市 未达标，占72％。 城市防火：我国大中城市应建市政防火栓31万个， 实际只有15万个，欠帐52％。 城市排水：一些老城市的排水系统是100年前清 政府所建。
不同类型的突发公共事件的性质、涉 及范围、造成的危害程度、可控性等 各不相同，实行（ ）。 A、分级管理 B、分类管理 C、分层管理 D、分群管理
地方政府是发现公共危机事件苗头、
预防发生、首先应对、防止扩散的第 一责任人。这是指公共危机管理的 （ ）。 A、 社会性大协作原则
B、属地管理
C、常设性原则
（二）我国应急管理发展历程（3）
里程碑五：2007年基层应急管理工作年 – 5月，全国基层应急管理工作会议 – 11.1，《中华人们共和国突发事件应对法》
里程碑六：2008年大考之年 – 汶川地震 – 北京奥运 – ……
（三）我国应急管理体系 应急管理的“一案三制”体系是具有中 国特色的应急管理体系。 “一案”为国家突发公共事件应急预案 体系，“三制”为应急管理体制、运行 机制和法制。
该体制的优点在于，信息会在不同层面之间充分共 享，责任也会在各个层级之间得到细化。但层级过 多造成宏观的城市管理体制与微观的生产体制之间， 形成了多个安全责任缝隙与应急响应盲区。如何健 全体制，消除盲点，是当务之急。
3.应急管理机制
应急管理机制是一组以相关法律、法规 和部门规章为基础的政府应急管理工作流程。
四、科技进步和工业化进程加快
城市社会越来越建构在日趋复杂的技
术平台上，技术风险演变为公共危机的 概率显著增加。高科技犯罪应运而生， 如计算机犯罪等。 发达国家工业化历史证明，工业化进程 加快，特别是重化工业的发展会带来较 多的安全问题。
五、城市公共安全管理相对滞后
1、公共安全法律体系不健全 2、公共安全管理体制不健全
应急管理法制体系
（1）宪法中的紧急权条款 （2）应急管理基本法 （3）应急管理单行法 （4）应急管理相关法
（5）有关应急管理的国际条约与协议
随堂测试 （ ）是指政府为完成法定的应对 公共危机的任务而建立起来的具有确 定功能的应急管理组织结构和职能。
“一案”为国家突发公共事件（ ），“三制”为应急管理 （ ）、）（ ）和（ ）。
几组数字
2004年 1～5月，全国共发生各类事故 366159起，死亡52719人。4月16日～20日的7 天，全国大中城市就发生8起危险化学品泄漏 及爆炸事故，累计死亡30人以上，被迫撤离、
疏散及干扰的人口近20万人。
网上搜索“公共安全事故”一词，显示出 188000条相关网页信息。
城市公共安全的严峻形势
应急管理法制是调整因突发事件而展开 的应急管理过程中的各种关系--（ ）、（ ）、（ ）的法 律法规和法律原则的总和。
（ ）是一组以相关法律、法规和 部门规章为基础的政府应急管理工作流 程。
（ ）是针对可能发生的突发事件 ，为保证迅速、有序、有效地开展应急 与救援行动，降低人员伤亡和经济损失 而预先制定的有关计划或方案。
典型案例
2003年的SARS事件 2004年禽流感事件 北京密云踩踏事件 北京暴雨淹城事件 北京大雪堵城事件 重庆天原化工厂气体泄漏事件 ••••••
城市公共安全呈现的特点
1、时间呈多频次，空间呈多领域。 2、非传统的公共安全隐患已成为现 代城市公共安全的重要威胁。 3、单体的突发事件极易被放大为群 体的社会危机。 4、公共安全事件国际化程度加大。
有利于应急准备工作的制度化、规范化。
发生超过城市应急能力的重大事故时，便于与省级、国家级应 急部门的协调。 有利于提高全社会的风险防范意识。 是“预防为主”和“风险管理”方针的要求。 吸取了重特大事故的惨重教训。
（3）目前预案存在的问题
至今，各层面出台的应急预案已达700多万个，基本上 建立了纵向到底、横向到边的应急预案体系。但也应 看到 （1）应急预案内容不完备 （2）应急预案的可操作性差 （3）各种重大事故应急预案缺乏系统的规划和协调 （4）应急预案缺乏演练，难于事前评估预案实施效 果 （5）应急预案缺乏动态调整方法，使得预案难以做 到随机应变
3、公共安全应急机制不健全
4、城市公共安全规划不健全
第三部分
完善途径
建设完整的公共安全法律体系
树立以人为本的城市规划理念
建立健全城市公共安全管理体制
建立和完善城市公共安全保障体系
强化全民公共安全意识
建立健全与发展社会主义市场经济相适 应的社会管理体制，对保持良好的社会秩 序，有效应对各种突发事件，维护人民群 众的根本利益，维护改革发展稳定的大局， 具有重大意义。 ——胡锦涛 特别要加快建立健全各种突发事件应 急机制，提高政府应对公共危机的能力。 ——温家宝
第二部分：原因分析
（一）城市化进程加快
（二）体制改革深入进行
（三）全方位对外开放
（四）科技进步和工业化进程加快
（五）政府对公共安全管理相对滞后
一、城市化进程加快
城市数量的迅速增加 城市规模的急剧膨胀 城市人口的迅猛增长
交 织 重 叠
城市财富的快速积聚
城市数量增加
城市化率已由 1993 年的 28 ％提高到 2003 年的 40.5 ％。 2003 年，我国共有建制市 ６６０个，其中：直辖市４个，副省级 城市（计划单列市）15个，地级市267个， 县级市374个。 建制镇由1978年的2000个发展为20000个。 2003 年，中国总人口为 12.9 亿，其中市 镇人口为5.2亿。
4.应急管理法制
应急管理法制是调整因突发事件而 展开的应急管理过程中的各种关系---国 家间、国家与公民之间、不同公民间关 系的法律法规和法律原则的总和。
我国当前形成以《突发事件应对法》为 核心，以相关单项法律法规等为配套的 法律体系。从内容上看，涵盖了“预防 与应急准备、监测与预警、处置与救援、 事后恢复重建”的全过程。
《城市安全与应急管理》 第一章 绪论
• 教材：
王宏伟.应急管理导论[M]. 北京： 人民大学出版社，2011
教学参考： 【1】左学金.城市公共安全与应急管理研究[M].上 海：上海社会科学院出版社，2009 【2】许敏.城市危机管理[M]. 北京：清华大学出版 社.2013 【3】文学国.中国危机管理报告[M]. 北京：社会科学 文献出版社.2013 【4】张连波、任晓东.地方政府应急管理[M]，大连理 工大学出版社，2009年