新中国成立以来我国土地管理的演变历程

新中国成立以来我国土地管理的演变历程
1.1949一1978年，重要法律《农村人民公社工作条例》
1949年7月，全国人民政治协商会议制定了《中央人民政府组织法》，在中央人民政府政务院下设内务部。

内务部下设地政司，作为全国土地管理机关，主要负责地籍测量、地籍管理、城市房地产管理、土地征用和房地产交易管理、土地租税、城市管理规划及考核等。

之后，土地管理逐步向各部门分散。

1952年，城市营建规划及考核移交新成立的建筑工程部；|考试大|1954年，撤销了地政司，在农业部设土地利用总局；1956年，在土地利用总局的基础上成立农垦部，主管全国所有荒地和国营农场建设工作；城市房地产管理下作移交新成立的城市服务部，内务部仅保留土地遗留问题处理和部分征地划拨等于作。

1962年颁发了《农村人民公社工作条例修正案草案》，明确了农村集体土地的范围，基本形成了适应计划经济需要的土地管理体制。

2.1979一1986年，重要法律《土地管理法》
文革时期，许多地方的土地管理机构被解散，土地管理工作基本处于瘫痪状态。

1979年，国务院设立全国农业区划委员会，下设土地资源组，由农业部牵头起草土地利用分类标准、调查规程，并开展土地详查试点，在试点实践基础上修改并颁布土地调查的技术标准，提出进一步加强土地资源调查的报告。

1984年，国务院批准部署在全国开展土地调查工作。

1982年修订了《国家建设征用土地条例》、《村镇建房用地管理条例》。

同年，改革土地管理体制，1982—1986年国家实行所谓城乡分管的体制，地方的农业部门建立了土地管理部门，而城市内部则保留了房地产管理局，部分恢复了地政管理职能。

1986年，发布了《中共中央、国务院关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》，要求强化土地管理，刹住乱占耕地之风。

同年，六届全国人大常委会通过并发布《中华人民共和国土地管理法》，明确了全国地政和城乡地政统一管理的原则。

3.1987一1990年，重要法律《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》
根据《土地管理法》的规定，直属国务院的国家土地管理局正式成立，接着地方各级政府的土地管理部门也相继成立。

1988年，修改《土地管理法》，确定了土地所有权与土地使用权相分离的原则；土地使用权可依法转让的原则；实行国有土地有偿使用制度。

1990年，颁布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，城镇土地有偿使用走上法制化的轨道。

4.1990年
以后1990年以来，我国土地管理千作取得了巨大成就。

以市场配置土地资源为主的土地有偿使用制度改革进一步推进，土地市场秩序逐步规范，土地法律法规体系更加健全，耕地保护制度逐步完善，农用地转用和土地征用进一步规范，土地利用规划和用途管制得到落实。

1995年1月1日起施行的《城市房地产管理法》规定：国家依法实行国有土地有偿、有限期使用制度。

土地使用权可以出让、转让、出租、抵押。

从1997年起，党中央国务院决心用世界上最严格的措施|考试大|来管理土地、保护耕地。

1998年修订的《土地管理法》进一步明确规定：国家依法实行国有土地有偿使用制度，土地使用权有偿使用包括出让、租赁、作价出资（入股）等方式。

应该说，宪法的修改和几部重要法律法规的出台，为国有土地有偿使用制度在我国的确立奠定了坚实基础。

总的来看，这一时期土地使用制度变革的主要内容是变无偿、无限期、无流转的行政划拨供地，为有偿、有限期、有流转的出让供地。

但基于我国的现实，大量的建设用地仍然实行划拨供地。

因此，这一阶段的国有土地使用制度的突出特点在于，制度格局上的划拨制度与有偿使用制度并存，且划拨制度作用的覆盖面大于有偿制度。

解析：2004年，中央政府决定在全国实行省以下土地垂直管理体制，以进一步加强国家对国土资源的宏观调控，实行最严格的耕地保护制度。

土地利用分类体系
《关于我国土地利用分类问题的讨论》一文中提到三种分类体系：(1) 土地利用分类体系; (2) 土地资源/ 土地覆盖分类体系; (3) 土地利用类型与土地资源/ 土地覆盖类型相结合的综合分类体系,常简称为土地利用/ 土地覆盖分类体系。

Rind D & Hudson R
在Land Use一文中指出了形式分类标准。

他认为土地利用分类应反映人类对土地利用改造的形式, 反映土地利用本身的内在自然特征。

据此, 一般地将土地利用分为: 林地、草地、水域、建筑、开阔地、石山、冰川、沙漠等, 并按形式继续分为亚类, 甚至更详细的级别类型。

如:建筑用地类型可以分为: 高层建筑、低层建筑、道路、开阔地等。

Mather A. S
在Land Use一书中提到了土地功能分类标准。

强调土地利用分类依据不同地域单元上的人类活动, 即土地利用地域单元的功能或用途。

Clawson 和Stewart 定义为主导的人类和土地相关的人类活动。

由此, 可先将土地分为已利用土地和未利用土地两大类, 在已利用土地中根据土地利用部门分出第二级十类, 即种植业用地(耕地)、园艺和园林业用地(园地)、林业用地(林地)、畜牧业用地(牧草地)、交通用地、居民点用地、独立工矿用地、国防用地、娱乐旅游用地、渔业用地等, 然后每一部门用地还可分出第三级。

Burley J
在Land use and land utilization一文中提到综合分类标准的概念。

实质上, 这个标准是模糊了功能和形式的区分, 代之以土地覆盖(Land Cover) 的概念。

1961 年Burley 提出土地覆盖是指由人工建设和各种植被对土地表面的覆盖。

在分类运用中, 许多研究者便同时考虑功能和形式, 一般不加区分, 逻辑性较差。

如美国70 年代地质调查时拟定的土地利用调查分类系统, 分9个大类、37个亚类, 其中大类为: 城市或建设用地、农用地、牧地、林地、水域、湿地、荒地、冻土、多年积雪或冰。

左大康
在《现代地理学辞典》中提到：土地覆盖/土地利用(LC/LU)分类是随着遥感技术发展而出现的针对土地分类的新概念。

土地覆盖侧重于土地的自然属性,是被自然营造体和人工建造物所覆盖的地表诸要素的综合体的反映,遥感影像分类可对所有地表覆盖物(包括已利用和未利用)进行分类;而土地利用则侧重于土地的社会属性,是人类根据土地的自然特点,按照一定的经济、社会目的,采取一系列生物、技术手段,对土地进行长期或周期性的经营管理和治理改造活动。

土地利用是一个把土地的自然生态系统变为人工生态系统的过程,是自然、经济、社会诸因素综合作用的复杂过程,土地利用的方式、程度、结构及地域分布和效益,既受自然条件影响,更受到各种社会、经济、技术条件的约束,而且社会生产方式往往起决定性的作用。

土地利用是土地覆盖变化的最直接和主要的驱动因子。

Antonio Di Gregorio
在Land cover classification system(LCCS):classification concepts and use manual一文中提到：土地覆盖(Land Cover)是指在地球上陆地表面的各种生物或物理的覆盖类型,包括地表的植被(天然或种植)、人类的建设用地(建筑、道路等)、湖泊、冰川、裸岩和沙地等,主要描述地球表面的自然属性。

随着全球变化科学的研究和对地观测技术的发展,20世纪90年代以来,国际上对土地覆盖的概念进行了深化,对土地覆盖及其特征的含义有了新的理解,土地覆盖不再仅仅被看作单一的土地或植被类型,而是土地类型及其所具有的一系列自然属性和特征的综合体。

如地表覆盖的生物物理、生物地球化学特征及生态环境要素与土地覆盖类型是密切相关的,正是它们之间复杂的相互作用,才形成了地球表面多样的生态系统及景观,并对地球表层系统(包括大气圈、水圈等)产生重要影响。

《中国百科大辞典》
而《中国百科大辞典》对土地覆盖和土地利用有更为详细的阐述：土地覆盖是指被自然营造物和人工建造物所覆盖的地表诸要素的综合体，是随遥感技术发展而出现的一个新概念，其含义与“土地利用”相近，只是研究的角度有所不同，土地覆盖侧重于土地的自然属性，土地利用侧重于土地的社会属性，对地表覆盖物（包括已利用和未利用）进行分类。

如对林地的划分，土地覆盖依据林地生态环境的不同，将林地所处的生态环境的不同，将林地分为针叶林地、阔叶林地、针阔混交林地等，以反映林地所处的生态环境、分布特征及其地带性分布规律和垂直差异。

土地利用从林地的利用目的和林用方向出发，将林地分为用材林地、经济林地、薪炭林地、防护林地等。

但两者在无多情况下有共同之处，故在开展土地覆盖和土地利用的调查研究工作中常将两者合并考虑，建立一个统一的分类系统，统称为土地利用/土地覆盖分类系统。