1845年苏格兰新济贫法的颁布与实施_丁建定

2012．08

LAN ZHOU XUE KAN

■西方社会保障制度史

1845年苏格兰新济贫法的颁布与实施

丁建定

（华中科技大学社会学系，湖北武汉430074）

［摘要］19世纪初期的苏格兰济贫法具有不同于英格兰的特征，但工业化所导致的失业和贫困问题的加剧，推动了苏格兰济贫法的改革。1845年苏格兰新济贫法的颁布虽然带来了苏格兰济贫法制度的一些变化，并使得苏格兰济贫法制度与英格兰出现一致化趋势，但是，改革后的苏格兰济贫法制度仍然保留了有别于英格兰的显著特征。

［关键词］苏格兰济贫法；英格兰济贫法；1845年新济贫法

［中图分类号］C913．7〔文献标识码〕A〔文章编号〕1005－3492（2012）08－0065－05［收稿日期］2012－05－20［作者简介］丁建定，男，河南南阳人，历史学博士，华中科技大学社会学系副主任、教授，社会保障专业博士生导师，兼任华中科技大学社会保障研究所所长，主要研究方向为西方社会保障制度史。

一、苏格兰新济贫法颁布的历史背景

19世纪初期，苏格兰济贫法制度保持着与苏格兰济贫法制度不同的特征，最主要的是济贫税的征收是非强制性的，1820—1830年，“苏格兰的几乎所有内地教区和少数城市教区仍然是这样的。”很多内地教区曾经试行过强制征收济贫税，但根据苏格兰教会委员会的报告，其中的大多数教区“在1817年以前就已经停止实施，因为它导致贫民的内流。”虽然没有任何正式的强制性济贫税，教区不动产所有者却时常自行按照他们在教区所拥有产业的比例摊派，以弥补教堂所募款项和贫民所需款项之间的差额，很多乡村教区不动产所有者所募款项较少的原因与苏格兰农民当中强烈的家庭和邻里的情谊相关，“这种情谊几乎是一切极贫的人一定可以得到相当的私人帮助的保证。”

托马斯·查默斯在1832年这样写道，“在我们苏格兰的大多数教区中”，“公共慈善事业的执行人所要负责去作的只不过是‘请布施’而已。对于任何贫民的整个生计，他们都不负责任；他们一般凭靠其他来源去推定而不具体地调查它们的性质或数量。这种推定几乎从未使他们失望；无论靠亲戚的善意、邻居的同情，还是靠贫民自己很多说不出的办法和能力而总会有一条为生之路的那个事实，很可以说明我们整个理论（即没有对贫民的强制性供应，反足以刺激博爱和自信）的正确性。”这种情况还和苏格兰教会对强制济贫税的态度有关，长老会议在1817年向国会解释说：“在一个苏格兰教区中，只要施行了估征，济贫开支的持续增高就几乎永远无法避免了：贫民一旦得知他们可以染指于一个无底的、非个人的教区所捐的钱袋时，相信他们就不再运用他们的那些‘说不出的办法和能力’了。”［1］可以说，整个19世纪初期，对于英格兰和威尔士济贫法制度来说是一个大变革的时代，而对于苏格兰济贫法制度来说仍处于继续和维持18世纪既有制度的时代。苏格兰济贫基金的征收与支出的变化不大，1807—1808年，包括募捐和征收济贫税等各种来源的济贫基金总额约为人均1先令3．75便士，1835—1837年，约为1先令3．25便士。1830—1831年，苏格兰贫民救济支出总额约人均1先令3便士。各教区在不同体制下的济贫效果存在一定差别，例如，在格拉斯哥的男爵领地教区，实行的是征收济贫税的办法，1811年，该教区有3．7万人，每年的济贫支出约600英镑，1816—1817年，该教区人口约3万人，而用于济贫的支出则为每年3000英镑。相反，在格拉斯哥的另一个教区即格贝尔斯，实行的是教会募捐的做法而非征收济贫税的做法，1811—1821年，该教区人口从5000人增加到2．2万人，而其每年的济贫支出约为400英镑。［2］

苏格兰大部分教区的济贫维持18世纪的基本做法，也有少数教区的济贫法实施发生一定的变化。如，19世纪20年代初期，托马斯·查默斯在格拉斯哥的圣约翰教区推行自治性救助制度，他将该教区分为一些小的区域，每一个小区域都置于一名教会会吏的掌管之下，其主要职责是探访和了解其所在教区的贫民家庭。查默斯告诫该教区各区域的教会会吏们，为了避免贫民救济的不足，他们应该首先组织贫民家庭及其亲族的资源，慈善救济应是第二道防线，公共救济是最后一道防线。［3］显然，查默斯希望格拉斯哥取消对贫民的政府救济，并将救济事务重新返还给基督教会，在他看来“法定的救济制度并没有自然的和永久的必要性。”查默斯在圣约翰教区所推行的救济改革具有一定的影响，边远地区的苏格兰教区都纷纷效仿圣约翰教区的做法。［4］19世纪30—40年代，苏格兰的济贫法制度开始面临一些新的问题。工业革命在推动苏格兰工业化的同时，在苏格兰引发的失业问题也逐渐严重，尤其是在1839—1842年的工业危机期间，严重的失业问题所导致的社会贫困使得当时的济贫法制度难以有效应对。苏格兰长老会议在1839年的报告书中指出：“不应该忽视失业者的处境，在很多场合下对这类人于偶然生病或遭非常灾祸时应给以临时救济，虽然这并不是一个权利问题。”但是，地方当局所给予这类人群的救济非常少。如在1840—1843年间，珀斯的失业和贫困已经非常严重，大约有1—1．3万人依靠救济为生，还有700名“合法的贫民”，其救济金共3682英镑，当地政府为身体健全的贫民筹得救济金1227英镑14先令8便士，英国政府拨款4715英镑。［5］严重的失业问题使得苏格兰济贫法制度改革势在必行。

二、1845年苏格兰新济贫法的颁布

为了对苏格兰济贫法制度进行调查，1843年1月成立一个皇家调查委员会，苏格兰几乎全部的教区都接受了委员会的调查或者提供了调查所需的资料，委员会于1844年5月2日提交一份长达7卷约1．5万页的调查报告。［6］该报告奠定了1845年苏格兰济贫法修正法的基础。

报告用大量事实呈现了苏格兰济贫法制度在实施救济方面的不足。格拉斯哥警察局的米勒大佐曾经在接受调查时指出，因济贫法规定身体健全的失业者不能得到救济，通常造成的结果是“在冬季常常无事可做的石匠、砌砖匠和石板匠等等有时陷于贫困不堪之境，除沿街乞讨外别无任何取得救济的方法，而他们除非走投无路是很少或绝不行乞的。”合法贫民中的持证乞丐“不仅仅在高原，而且在珀斯和克科迪也都可以看到。”一位爱丁堡的牧师接受调查时说：贫民“要么偷窃，要么就挨饿，”他甚至质问道，究竟这种抉择是否促进了人格的独立。调查委员会的报告也指出：“健壮者因不能就业而领得救济金的事例殊不多睹。”

报告举证大量事实显示苏格兰济贫法机构的非常有限。报告指出，格拉斯哥除市立医院外仍一无所有，爱丁堡有3个慈善习艺所。在珀斯，“管理人员租下了一幢房子，其中住有4位老年妇女。”在格拉斯哥的巴罗尼教区，“无依无靠的贫民和儿童”分住在4幢房子里。在第一幢里，18个儿童分住于14英尺见方的2个房间。在第二幢中，14人较好地安顿在4个房间里。第三幢的1个房间，一进门就有“一个赤身裸体的疯子站在火炉旁边，另一个老年人病卧在床上。”在第四幢中，“有1间男寝室住了2个女白痴。”敦提没有济贫院，生病的贫民都住在院外。委员会报告得出结论，从济贫所需来说，救济资源、救济范围以及救济发放制度都是不充分的。［7］调查委员会报告建议将贫民分为两种类型，即经常性和持久性的贫民与偶然性和临时性贫民，前者主要包括长期患病者、身体残疾者等，此类人员具有合法的领取救济的权利，后者主要包括因暂时性经济危机所导致的身体健全的失业者，此类人员不能享有领取救济的权利。委员会的报告指出，“我们因此强烈建议，苏格兰济贫法制度中关于这部分人的救济的规定应该持续不变。”［8］调查委员会的报告主张，应完全承认医药和教育救济为济贫基金的正式开支，设立更多的济贫院，合法贫民应该得到足够的救济，废除过去用教堂募捐供临时贫民之用的惯例，但鉴于济贫税的不断扩大，委员会并不赞成实施强制性济贫税。关于身体健全的失业者的救济问题，调查委员会报告指出，在苏格兰低地农业区，此类人员的问题并不迫切，苏格兰高原地区的救济“可能是伤风败俗的。”但是，委员会的报告也存在一些意见分歧。来自英国南部的济贫法专家爱德华·特威斯累顿就指出：“这种办法甚至不能保证给老弱以安适，因为没有把医药救助确定为强制性的，没有建议在城镇中设立身体健壮者的‘收容所’与