我国地方政府性债务问题探讨
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我国地方政府性债务问题探讨
内容摘要:当前,无论政界还是学界,都高度关注地方政府性债务问题。因此,对我国地方政府性债务的规模、成因、治理等问题进行持续研究无疑具有重要的理论与现实指导意义。
关键词:债务规模成因治理
本研究主要是参照财政部、人民银行、银监会制定的《2010年1-6月份地方政府性债务报表》中“说明”的界定:地方政府性债务是指地方政府(含政府部门和机构,下同)、经费补助事业单位、融资平台公司等直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持,因公益性项目(指为社会公共利益服务、不以盈利为目的,且不能或不宜通过市场化方式运作的政府投资项目,如市政道路、公共交通等基础设施项目,以及公共卫生、基础科研、义务教育、保障性安居工程等基本建设项目)建设形成的债务。其中,因直接借入、拖欠形成的债务为直接债务;因提供担保形成的债务为担保债务(不含政府虽然通过回购等信用支持担保,但已计入融资平台公司等债务人直接债务的部分)。一般而言,只要存在债务,就一定存在风险。从世界范围来看,多数国家都存在或多或少的政府债务。存在合理规模的政府债务并不可怕,只要控制得当,非但不会带来坏处,反而能够促进经济的增长;当然,如果控制失灵,必将使债务风险漫延或扩大,甚至引发严重的债务危机进而导致政府危机。20世纪80年代以来在一些拉美国家频频爆发政府债务危机,也正是从此时起,政府过度举债及其风险问题引起了学界与政界的普遍关注。在国外,如Bordignon,Manasse和Tabellini(2001);Cai和Treisman (2004);Chris Edwards(2006);Nobue Akai和Motohiro Sato(2009)等学者,都从不同的角度对地方政府过度举债(overborrowing)问题进行了相关研究。在国内,如贾康、白景明(2002);时红秀(2005);唐云峰(2005);姜文彬和尚长风(2006);类承曜(2011);赵全厚(2012);刘尚希(2012)等人,也都对地方政府债务及其风险问题进行了系统而深入的研究。当前无论政界、理论界还是学界及普通国民都比以往任何时候更加重视和关注这一问题。2008年金融危机之后,我国地方政府出现了借债的高潮,特别是近些年,其规模扶摇直上(赵全厚,2011)、其风险不容忽视。因此,对我国地方政府性债务的规模、成因、治理等问题进行持续研究无疑具有重要的理论与现实指导意义。
我国地方政府性债务的规模及评估
2004年,我国地方政府债务在1万亿元以上(其中,地方基层政府主要是乡镇政府负债在2200亿元左右,乡镇平均负债达400万元)(国务院发展研究中心地方债务课题组,魏加宁,2008)。至2009年4月,我国地方债务总余额在4万亿元以上,约为2008年GDP的16.5%,财政收入的80.2%,地方财政收入的174.6%,其中的直接债务超过了3万亿元,约为GDP的12.9%,财政收入的62.7%,地方财政收入的136.4%(贾康,2009)。到2010年底,除54个县级政府外,我国地方政府性债务余额在10.7万亿元以上。从规模看,地方政府负有偿还责任的债务率为52.25%,如果按地方政府负有担保责任的债务全部转化为政府偿债
责任计算,债务率为70.45%;从级次看,省级为32111.94亿元(占29.96%)、市级为46632.06亿元(占43.51%)、县级为28430.91亿元(占26.53%);就地区看,东部16个省(直辖市、计划单列市)为53208.39亿元(占49.65%),中部8个省为24716.35亿元(占23.06%),西部12个省(自治区、直辖市)为29250.17亿元(占27.29%)(刘家义审计署审计报告,2011)。2011年,地方政府新增债务3亿,其中新举债21536亿,偿债21533亿(温家宝政府工作报告,2012)。
温家宝在2012年3月的政府工作报告中指出:“我国政府性债务水平是可控的、安全的”。诚然,从常用的负债率、债务率和利息支出率来看(以2010年为例),我国地方政府三项指标分别为26.7%、98.9%、4.8%,远低于发生债务危机的欧美国家。笔者以为,从总体上看,风险不大,但从局部看,有的地方风险已经比较严重;虽然从相对量上来看,未超出国际指标,总体可控,但从绝对量上来看,还是过大;从发达地区看,风险不大,但从欠发达地区看,风险累积程度较高;从短期看风险较小,但从长期看风险较大。
我国地方政府性债务的成因
引致地方政府性债务规模膨胀的原因,理论界已进行了诸多探讨论述,可谓仁者见仁,智者见智。笔者认为以下几个方面是主要的:
(一)地方财政几为“吃饭财政”
政府间财政关系不合理,事责与财权不匹配,转移支付制度不规范,致使地方财政几为“吃饭财政”。我国1994年的财政分权改革,只是基本理顺了中央与地方的财政关系,至于地方四级政府之间的财政关系并未真正触及。通过此次改革,大部分财权上移中央,大部分事权下移地方,但地方政府事权和财权的不匹配性所产生的财政缺口并未通过规范性的转移支付解决。据财政部网站公布的数据,2009年1-9月,中央本级收支占财政总收支的53.4%和21%,地方收支占总收支的46.6%和79%。在1994-2008年期间,中央财权与地方财权之比为52:48,而中央事权与地方事权之比则为30:70。各级地方政府所承担的责任不断增大,财政增收却相对滞后,地方财政本级财政赤字越来越严重。我国以基数法为标准设计的转移支付制度非但不能解决地区间横向财力的不平衡问题,而且加剧了地区间发展的不平衡。长期以来,财力性转移支付过低,税收返还比例过高(尽管总体上呈下降趋势),专项转移支付比重偏高。在上述因素的综合作用下,导致地方政府收支缺口越来越大,有的地方政府甚至沦为吃饭财政。由于我国政府间财政关系的非规范性,造成了地方政府的巨额收支缺口,因此,地方政府不得不通过一些非规范性的方式直接或间接地举债融资,而上级政府对下级政府的这种行为采取了容忍的态度。