政府采购制度研究(一).

政府采购制度研究（一）

目录：一、政府采购的界定及历史演变二、我国政府采购的实践三、我国建立政府采购制度的必要性及可行性四、政府采购制度的比较研究五、我国政府采购法的基本原则六、我国政府采购制度的初步设计七、政府采购与加入《政府采购协议》一、政府采购的界定及历史演变㈠政府采购的界定政府采购，英文为Government Procurement，德文为oeffentliche Vergabe，也称为公共采购，是指各级政府及其所属实体为满足提供公共产品之需要，主要运用财政性资金，以法定方式并依法定程序从国内、国际市场上采购所需货物、工程和服务的活动。这里的“采购”一词包括购买、租用和租赁等形式。在美国，政府采购有严格的法律定义，即实现全部政府采购目的的全部活动的总和。如《联邦采购政策办公室法》规定，采购是指获得物品或者服务的全部过程，开始于确定采购的必要，结束于合同履行的完毕。又如《联邦采购规则》规定，政府采购是为了联邦政府使用的目的，利用买卖或者租赁合同，使用预算拨款获得物品或者服务的行为。采购开始于政府确定需求，包括对政府需要的说明、招标、审标、决标、契约融资、契约履行、契约管理和其他与运用契约满足机关需求的目的直接相关的技术和管理的活动。我国台湾地区《政府采购法》第2条规定，“本法所称采购，指工程之定作、财物之买受、定制、承租及劳务之委任或雇佣等”。政府采购与个人采购、家庭采购、企业采购或团体采购相比，具有以下特征：（1）主体的特定性。政府采购的主体是“政府”。“政府”本来是指国家机关及其管理机构，通常不包括由政府组建、资助和经营但不属于政府管理机构内的企业、社会保障基金和为数众多的半自治组织。即它不同于范围更为宽泛的“公共领域”。但“政府”有从形式性概念发展为职能性概念的趋势。按世界贸易组织《政府采购协议》的规定，政府采购主体通常不仅包括政府部门本身，也包括直接或间接受政府控制的企事业单位。本文从其说，政府采购与公共采购同义使用。（2）目的的公共性。政府采购属于公共支出管理。“从一定意义上讲，公共支出管理被看作是一个长长的价值链，起始于预算编制，经由通过政府采购和工程承包执行预算，终结于彬彬有理地向公众提供服务。”[1]如果说编制预算是分配资源，那么，确保资源按照国家政策的要求有效利用则是政府采购的使命。采购主体在就采购什么、采购多少、向谁采购等事项进行决策时，不能体现个人的偏好，必须遵循国家政策的要求，如实现总量调控、结构调整、稳定物价等，还必须考虑商品的社会价值和潜在的经济价值。（3）资金来源的财政性。政府采购的资金来源为财政拨款和需要由财政偿还的公共借款，最终来源为税收和政府公共服务收费所形成的公共资金（Public fund）。表现为财政支出总额减去转移支出和余额，是直接获得相等代价的财政支出。而其它采购的资金来源于私有资金（Private fund）。资金来源的不同决定了采购管理、采购人员责任等方面有很大的区别，从而在根本上将两者区别开来。（4）监管的严密性。政府采购不是简单地一手交钱、一手交货，钱货两讫，而是要按有关政府采购的法规，根据不同的采购规模、采购对象及采购时间要求等，采用不同的采购方式和采购程序，使每项采购活动几乎毫无例外地在严格的法律和管理限制下进行，如严格的预算限制和公共审计程序。这是因为政府可以、而且确实具有至上的能力，可以左右市场，从而使公共采购官员处于一个具有相当影响力的位置，有可能滥用职权。[2]（5）采

购过程的公开性。政府采购不仅其法律和程序是公开的，而且其过程也是在完全公开的情况下进行的，一切采购活动都要作出公共记录，所有的采购信息，如采购的要求、规格、来源、招标条款或支付的价款等都是必须公开的，没有秘密可言。世界贸易组织的《政府采购协议》对政府采购信息的公布传媒甚至有统一规定。如我国台湾的法律规定，政府机关招标必须在公共场所和当地报纸上公告，现正更改此规定，要求凡金额超过新台币300万元的工程和劳务招标案，必须输入电脑数据库，在Internet上公开，供岛内外厂商查询。[3]涉及政府采购的公共官员、管理者都会受到公众和新闻媒介的监督，渎职、失误都要曝光。（6）规模的巨额性。政府始终是各国国内市场最大的用户。在很多国家，政府采购金额占一个国家国内生产总值（GDP）的10％以上。据统计，欧盟各成员国政府采购总额占GDP的12%[4]；美国政府在1989-1992年间每年仅用于货物和服务的采购就占其GDP的26-27％，每年有2000 多亿美元的政府预算用于政府采购。全世界的政府采购金额每年达数千亿美元，占世界贸易总额的10％以上。[5]（7）范围的广泛性。政府采购对象小到纸、笔、扫帚等日用品，中到办公设备、医疗设备、汽车、空调，大到通讯系统、卫星、核反应堆、轮船和飞机等技术复杂、造屋盖楼、实行城市和农村电气化等方面还购买各种服务。（8）功能的调控性。正由于其规模的巨额性、范围的广泛性，对社会经济有着其他采购主体不可替代的影响，政府采购已成为各国政府通常使用的一种宏观经济调控手段。政府采购不同于控购。我国以前对行政机关购物的控制方法之一是所谓的“集团购买”制度，许多产品是由国家以至军队自已的企业直接生产和供货的。有人认为，政府采购与这种计划经济体制下的控制集团购买力（即控购）相似，更有甚者，认为这是“穿新鞋走老路”。事实上，政府采购要解决的是利用财政资金安排的采购应该怎样买的问题，是市场经济条件下加强公共支出管理的制度；控购要解决的是部分商品该不该买的问题，是计划经济条件下控制集团购买力的制度。两者在许多方面存在不同：⑴对象不同。控购的控制对象是某些紧缺商品或价值较高的所谓奢侈品。政府采购的对象是政府需要自用或自行消费的所有货物、工程和服务。⑵目的不同。控购是短缺经济条件下为控制社会集团购买力，以平衡市场供求矛盾，避免政府与民争夺商品。政府采购则主要是为了增强财政政策的力度以及财政政策与货币政策相结合的程度，强化预算约束，节约财政支出，提高预算资金使用效率，控制采购中的腐败现象，提高政府办事的透明度。⑶管理手段不同。控购主要是用分配指标、审批等行政手段实现的。政府采购主要是以规范化的市场采购与财政监督相结合的方式来实现的。当然，控购管理与起步阶段简单的政府采购在众多方面是重叠的，不宜将二者完全隔离开来。况且，控购工作的实践经验也是政府采购可合理利用的重要制度资源[6]. 政府采购更不同于计划经济体制下的供给制。在供给制中，财政是采购主体，而使用者处于被动地位，你给我什么，我就用什么，毫无选择的余地，没有“发言权”。在政府采购中，财政参与采购，主要是监督货物和服务、工程的采购过程，保证采购在规范、透明、公平、公开、有序的条件下进行，并达到节约资金和廉洁、公正的目的。使用者也是采购者，商品的性能、质量、主（附、软）件、到货期限、安装及售后服务等方面的技术和物理指标都要满足使用者的要求，因而使用者有很大的“发言权”。（二）政府采购的历史演变“新秩序不可能代表与过去的完全决裂。它必须从现有各种安排里面发展出来，从而到最后，将会有更多旧观念、态度和制度融合到未来秩序中去。”[7]政府采购是随