当代中国旅游之管理体制

当代中国旅游之管理体制

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一、新中国建立至全国旅游管理局创建前的旅游管理体制

（一）第一阶段（一九四九——一九五四年）。

新中国成立初期，向往新中国的爱国华侨和港澳同胞，纷纷入境回大陆旅游探亲，有的还回来参加家乡建设，率先打开了中国国际旅游业的门扉，促使新中国第一家旅行社——厦门华侨服务社诞生。同国际旅游业务有联系的，当时还有政府部门邀请接待的外宾，由各有关部门的接待系统承办这部分业务，由临时调集人员承担。一九四九年十二月，厦门市华侨服务社成立。一九五一年十二月，泉州华侨服务社成立。一九五二年九月，福建省华侨服务社正式成立，并先后成立了地、县华侨服务社。广东省从一九五○年起，也先后在深圳、汕头、拱北、广州等地成立了华侨服务社机构。这样，福建、广东两省初具规模的华侨旅行服务社，都为开拓新中国的国际旅游业作了贡献。

（二）第二阶段（一九五四——一九六四年）。

一九五二年以后，随着中国社会主义工业化建设的展开，中国同苏联和东欧社会主义国家的交往逐步增多。这种形势的发展，提出了一个建立相应的中国旅游管理体制的问题。一九五三年八月，中央召集各有关部门开会，研究讨论了筹组中国国际旅行社的方案。同年十二月，具体负责此项工作的齐燕铭、刘贯一给王稼祥写了报告，提出成立中国国际旅行社，并在上海、杭州、南京、汉口、广州、南宁、沈阳、哈尔滨、满洲里、安东、大连、天津等12个城市成立分社。一九五四年三月九日，中央批准了这个报告，中国国际旅行社遂于四月十五日正式成立。当时的中国国际旅行社，是在中央有关部门的领导下负责招待外宾食、住、行事务的管理机构，也负责一些自费旅游者的接待，并承办国际铁路联运事宜。中国国际旅行社成立以后，按照“为把中国建设成为伟大的社会主义国家，争取和平环境和为实现社会主义工业化积累资金而努力”的总任务的要求，积极开展服务和接待工作，并在全国各地又发展了一批分、支社，初步形成了一个全国范围的接待外宾的工作系统。与此同时，华侨服务社的发展也很迅速，到一九五六年八月，全国各地已有19个城市建立了华侨服务社，开展了较广泛的接待华侨、港澳同胞的探亲、旅游业务。一九五七年三月，各地华侨服务社专业会议在北京召开，决定成立华侨旅行服务总社，以加强对全国各地服务社的统一领导。经过一段时间的筹备，中国华侨旅行服务社总社于一九五七年四月二十二日在北京正式宣布成立，这标志华侨、港澳同胞的探亲旅游业务进一步扩大。

一九五七年，中国外事体制进行了一次改革，成立了国务院外事办公室，统管全国的涉外事务。

一九五八年三月三日，国务院秘书局正式发出通知，鉴于中国国际旅行社接待外宾的工作日渐繁重，国务院决定把该社作为国务院秘书长直接领导的一个单位。同年十一月九日，在国务院有关发展国外自费来华者接待工作和加强国际旅行社工作的通知中，明确了总社和分、支社的关系，规定国际旅行社各地分社、支社，一律划归当地省（市）政府直接领导。但是，必须接受国际旅行社总社分配的接待外宾的任务，并且在接待业务上接受总社的领导。这种管理体制，一直延续到一九六四年七月中国旅行游览事业管理局成立之前。与此同时，中国华侨旅行社的发展也出现了新的局面。到一九六三年，华侨旅行服务社已经遍及全国各省。

二、中国旅行游览事业管理局成立至一九七七年的管理体制

一九六四年，中国旅行游览事业管理局成立，标志着中国旅游管理体制进入了一个新的时期。一九六四年至一九六六年“文化大革命”前，中国旅行游览事业管理局与中国国际旅行社总社实行政企合一的管理体制。此后十年刚刚走上轨道的中国旅游管理工作，与中国的各项事业一样，受到了“文化大革命”严重的冲击和破坏。直到一九七七年，旅游管理体系还没有完全恢复起来。

（一）中国旅行游览事业管理局成立至“文化大革命”前的旅游管理机构。

一九六三年底到一九六四年初，周恩来总理和陈毅副总理成功地访问了亚、非、欧14国，写下了中国外交史上光辉的一页，中国的国际威望更加提高。一九六四年，中国和法国建立了外交关系，进一步打开了中国同西方国家政府和人民间友好往来的大门，越来越多的外国人要求来华了解中国人民的生活、工作情况和中国社会主义建设的成就。这个形势，把加快发展中国旅游事业的问题，提到了议事日程上来。为此，中共中央外事小组于一九六四年二月二十日给邓小平总书记写了《关于开展我国旅游事业的请示报告》，提出为适应国际国内形势发展和旅游事业逐步开展之需要，建议成立旅游事业管理局，直属国务院领导，负责对外国自费旅游者的旅游管理工作，领导各有关地区的旅行社和直属的服务机构的业务；组织中国国民出国访问旅行，以及有关旅游的对外联络工作和旅行宣传工作。并在华东地区和中南地区分设旅游事业管理局管理所辖地区的有关工作。这份报告，在新中国的旅游发展史上具有十分重要的意义，它不但第一次比较全面地阐述了发展中国旅游事业在政治、经济方面的意义，深刻分析了发展中国旅游事业的客观基础和有利条件，而且所提出的发展国际旅游事业的具体方针，至今仍具有指导意义。

一九六四年三月十七日，中共中央批转了外事小组的报告。同年六月五日，周恩来总理代表国务院向全国人民代表大会常务委员会提交了设立中国旅行游览事业管理局的议案，这个议案，在七月二十二日举行的第二届全国人民代表大会常务委员会第124次会议上被批准通过。一九六四年十二月一日，中国旅行游览事业管理局正式成立，中国旅行游览事业管理局下辖中南、华东两个管理局。早在一九六四年八月二十六日，中共中央批转《中南区旅游事业座谈会纪要》，成立了中南区旅游事业管理局，机构设置以广东省国旅分社为依托，由局长、副局长兼任国旅分社的经理、副经理。一九六四年十二月二十八日，中共上海市委组织部发出通知，中共中央华东局决定成立华东旅游事业管理局。这两个地区管理局，是中国旅行游览事业管理局的派出机构，是华东局、中南局领导本地区旅游事业的办事机构，负责本地区有关旅游事业的各项工作，指导本地区国际旅行社分社和支社的业务，受中共中央华东局、中南局和中国旅行游览事业管理局的双重领导。其具体任务是：1.监督检查本地区分、支社贯彻执行中央的外事方针、政策、旅游事业发展方针和上级指示的情况；2.检查本地区分、支社贯彻执行中国旅行游览事业管理局制定的各项计划和规章制度的情况；3.提出本地区基层旅游事业的规划和建议等。

从一九六四年成立中国旅行游览事业管理局，到“文化大革命”前夕，这种局、社合一的领导体制，使得中国旅游事业有了比较快的发展。

（二）“文化大革命”中的旅游管理。

“文化大革命”，给旅游业所造成的挫折和损失十分严重。在一九六六年开始的半年后，各级旅游管理机关受到了严重冲击。华侨旅行社领导机构及大部分地方机构，有的被撤销，有的被合并。旅游行业多年建起来的好传统以及经营管理制度遭