邻里中心视角下的社区公共空间建设

邻里中心视角下的社区公共空间建设

“公共空间”这个概念最早出现于1950年代的社会学和政治哲学文献之中。1960年代初，芒福德、雅各布等城市研究学者开始关注公共空间的人文和社会价值。社区公共空间是指社区居民可自由进入并不受约束地进行社会交往

活动的开放性公共场所。社区公共空间向公众开放并提供服务，所有社会成员都能共享和使用。根据供给主体和服务属性不同，社区公共空间可分为公益服务空间和商业服务空间。其中，公益服务空间由政府和社会组织提供，面向全体居民开放，不以营利为目的，服务项目由公共财政提供支持，或由使用者支付费用；商业服务设施由企业提供，以营利为目的。

社区公共空间对社区人文环境具有很强的塑造功能。首先，公共空间为公共生活提供物质保障。亚里士多德指出，人是天生的政治动物，离开了公共生活，个人就不可能拥有理性和伦理。社区公共空间为组织公共生活提供了基本条件。其次，社区公共空间对居民自治和社区组织发展具有促进作用。从根本上讲，社区建设离不开社区组织，如果缺少基本的物质空间，社区组织也是“巧妇难为无米之炊”。再次，社区公共空间对居民具有潜移默化的影响作用。公共空

间既是展现居住环境的“橱窗”，也是丰富社区生活的“舞台”。在城市各类公共空间中，社区公共空间最为贴近居民，不仅为公共生活提供了空间条件，对于促进居民参与和培养公共精神也具有重要作用。

当前，与城市发展的宏大叙事相比，北京市对社区公共空间的规划管理相对薄弱。在居住区规划和建设中，开发商占据主导地位；在社区各类设施管理中，物业公司又处于支配地位。由于受商业利益诱导，居住区普遍存在公益性服务空间供给不足的问题，公共服务和商业服务空间也存在分散布局的问题。建设人文社区、宜居社区，有必要借鉴国外经验，根据居民对各类服务设施的实际需求及变化趋势，引入新的公共空间规划管理模式。

一、社区公共空间“千人指标”规划管理的问题

随着经济社会快速发展，城市社区服务需求呈多样化发展趋势，对公共空间建设提出了更高要求。近年来，北京市强化了居住区公共设施建设的指标管理力度，新建居住区公共空间供给仍不能满足居民生活需求，社区公共设施供给不足引发的投诉、冲突数量仍较多。

（一）“千人指标”规划管理制度

为保证居住公共设施合理设置，提供适宜的社区公共空间和居住生活环境，北京市对新建改建居住区公共设施配套建设实行指标化管理，即根据居民生活方式和消费需求变

化，以每千居民为单位来计算居住区各项公共设施配套建设的控制标准。

1980年，国家建委发布《城市规划定额指标暂行规定》，提出对居住区级及小区级公共设施实行定额指标管理。1985年，北京市政府出台了《关于新建居住区公共设施配套建设的规定》，要求集中开发新建居住区、居住小区和住宅组团必须配套建设文化、教育、体育、公共卫生等公共设施和商业、服务业等生活服务设施，并提出具体定额指标。1993年，建设部现（住建部）发布《城市居住区规划设计规范》，对各类公共设施用地千人控制指标做出明确规定。1994年，北京市修订了《北京市新建改建居住区公共服务设施配套建设指标》。根据经济社会发展需要，北京市于2002年、2006年对旧的指标进行了修订。

目前，北京市执行的居住公共设施配建“千人指标”是2006年修订的“2006指标”。该指标适用于北京历史文化保护区以外城镇地区新建改建居住地区公共服务设施的规划

设计。旧城危旧房改造区、历史文化保护区等特殊地区的居住配套公共服务设施规划实行因地制宜，根据具体情况研究确定标准。“2006指标”规定，居住公共服务设施按使用性质分为教育、医疗卫生、文化体育、商业服务、社区管理服务、社会福利、交通、市政公用等八类，分别制定配置标准。

在居住区各类公共设施的具体布局上，“2006指标”并

未做出明确规定。在城市规划管理中，规划部门负责审核各类公务设施规划的具体指标，而具体布局由开发商和设计师决定。在实际运作中，出于商业利益考虑，开发商在空间布局上往往优先安排盈利性的商业服务设施，而对公益性服务设施采取见缝插针式布局安排。其结果是，北京市居住区公共设施（尤其是公益性服务设施）普遍采取分散式布局安排，各类公共设施受居民楼、道路、绿地的分隔，形成若干个分散点。

（二）现行规划管理制度的问题

我们选择北京市朝阳区亚运村街道安慧里小区，海淀区曙光街道时雨园小区，昌平区东小口镇、回龙观镇进行了调研，通过召开座谈会、实地观察方式获得问题信息。根据调研结果，社区公共设施规划管理主要存在以下问题：第一，“千人指标”管理制度难以适应居民生活方式和消费需求变化。为适应经济社会发展，北京市先后两次修订居住区公共设施配套建设的“千人指标”。这种指标化管理便于确定各类设施的面积和分级配套，不足之处是按人口定量、弹性较小，不能适应居民生活方式和消费需求的变化。“千人指标”规划管理过于刚性，一经设定就无法修改，也不预留土地用于居住区未来发展。在这一制度下，不仅老旧小区存在公共设施配套落后问题，新建小区投入使用后，也存在原来的设计规划不难满足现实需求的问题。

第二，新建居住区的商业设施配套存在超大型化趋向。为谋求更高的利润回报，居住区公共设施建设偏好于配建大型商业服务设施，而对社区性商业服务设施配套不足。北京曙光街道世纪金源购物中心提供了一个典型案例，开发商把超大型居住区需要配套的商业设施部分集中在一起，建设了号称亚洲最大的单体购物中心，其规划目标是覆盖10公里范围内的消费群体，辐射整个北京地区。在建设超大型购物中心的同时，开发商却缩减了各个居住小区的便民利民设施配置。由于社区商业设施配套面积不足，一些居住小区的生鲜菜场存在价格偏高问题。

第三，各类服务设施分散布局降低了综合利用水平。在现行“千人指标”规划管理模式下，规划管理部门只管各类公共设施的指标总量，而具体布局由开发商和设计师确定。为实现利润最大化，开发商优先安排商业设施，采取沿交通干道或人行道两侧展开，公益服务设施的布局相对偏远。这种分散布局模式致使公益服务和商业服务设施各自为政，不利于综合规划和统筹利用。第四，公益性服务设施的供需缺口较大。在新建居住区，与商业设施供给相比，社区自主支配的公益性服务设施常存在供给不足问题。一些居委会普遍反映办公用房面积不达标，社区服务和居民活动场地紧缺。一位居委会主任在座谈时提出，“现在居民参加社区活动的积极性很高，我们组织唱歌、跳舞、锻炼、艺术、