邻里中心视角下的社区公共空间建设

邻里中心视角下的社区公共空间建设
“公共空间”这个概念最早出现于1950年代的社会学和政治哲学文献之中。

1960年代初，芒福德、雅各布等城市研究学者开始关注公共空间的人文和社会价值。

社区公共空间是指社区居民可自由进入并不受约束地进行社会交往
活动的开放性公共场所。

社区公共空间向公众开放并提供服务，所有社会成员都能共享和使用。

根据供给主体和服务属性不同，社区公共空间可分为公益服务空间和商业服务空间。

其中，公益服务空间由政府和社会组织提供，面向全体居民开放，不以营利为目的，服务项目由公共财政提供支持，或由使用者支付费用；商业服务设施由企业提供，以营利为目的。

社区公共空间对社区人文环境具有很强的塑造功能。

首先，公共空间为公共生活提供物质保障。

亚里士多德指出，人是天生的政治动物，离开了公共生活，个人就不可能拥有理性和伦理。

社区公共空间为组织公共生活提供了基本条件。

其次，社区公共空间对居民自治和社区组织发展具有促进作用。

从根本上讲，社区建设离不开社区组织，如果缺少基本的物质空间，社区组织也是“巧妇难为无米之炊”。

再次，社区公共空间对居民具有潜移默化的影响作用。

公共空
间既是展现居住环境的“橱窗”，也是丰富社区生活的“舞台”。

在城市各类公共空间中，社区公共空间最为贴近居民，不仅为公共生活提供了空间条件，对于促进居民参与和培养公共精神也具有重要作用。

当前，与城市发展的宏大叙事相比，北京市对社区公共空间的规划管理相对薄弱。

在居住区规划和建设中，开发商占据主导地位；在社区各类设施管理中，物业公司又处于支配地位。

由于受商业利益诱导，居住区普遍存在公益性服务空间供给不足的问题，公共服务和商业服务空间也存在分散布局的问题。

建设人文社区、宜居社区，有必要借鉴国外经验，根据居民对各类服务设施的实际需求及变化趋势，引入新的公共空间规划管理模式。

一、社区公共空间“千人指标”规划管理的问题
随着经济社会快速发展，城市社区服务需求呈多样化发展趋势，对公共空间建设提出了更高要求。

近年来，北京市强化了居住区公共设施建设的指标管理力度，新建居住区公共空间供给仍不能满足居民生活需求，社区公共设施供给不足引发的投诉、冲突数量仍较多。

（一）“千人指标”规划管理制度
为保证居住公共设施合理设置，提供适宜的社区公共空间和居住生活环境，北京市对新建改建居住区公共设施配套建设实行指标化管理，即根据居民生活方式和消费需求变
化，以每千居民为单位来计算居住区各项公共设施配套建设的控制标准。

1980年，国家建委发布《城市规划定额指标暂行规定》，提出对居住区级及小区级公共设施实行定额指标管理。

1985年，北京市政府出台了《关于新建居住区公共设施配套建设的规定》，要求集中开发新建居住区、居住小区和住宅组团必须配套建设文化、教育、体育、公共卫生等公共设施和商业、服务业等生活服务设施，并提出具体定额指标。

1993年，建设部现（住建部）发布《城市居住区规划设计规范》，对各类公共设施用地千人控制指标做出明确规定。

1994年，北京市修订了《北京市新建改建居住区公共服务设施配套建设指标》。

根据经济社会发展需要，北京市于2002年、2006年对旧的指标进行了修订。

目前，北京市执行的居住公共设施配建“千人指标”是2006年修订的“2006指标”。

该指标适用于北京历史文化保护区以外城镇地区新建改建居住地区公共服务设施的规划
设计。

旧城危旧房改造区、历史文化保护区等特殊地区的居住配套公共服务设施规划实行因地制宜，根据具体情况研究确定标准。

“2006指标”规定，居住公共服务设施按使用性质分为教育、医疗卫生、文化体育、商业服务、社区管理服务、社会福利、交通、市政公用等八类，分别制定配置标准。

在居住区各类公共设施的具体布局上，“2006指标”并
未做出明确规定。

在城市规划管理中，规划部门负责审核各类公务设施规划的具体指标，而具体布局由开发商和设计师决定。

在实际运作中，出于商业利益考虑，开发商在空间布局上往往优先安排盈利性的商业服务设施，而对公益性服务设施采取见缝插针式布局安排。

其结果是，北京市居住区公共设施（尤其是公益性服务设施）普遍采取分散式布局安排，各类公共设施受居民楼、道路、绿地的分隔，形成若干个分散点。

（二）现行规划管理制度的问题
我们选择北京市朝阳区亚运村街道安慧里小区，海淀区曙光街道时雨园小区，昌平区东小口镇、回龙观镇进行了调研，通过召开座谈会、实地观察方式获得问题信息。

根据调研结果，社区公共设施规划管理主要存在以下问题：第一，“千人指标”管理制度难以适应居民生活方式和消费需求变化。

为适应经济社会发展，北京市先后两次修订居住区公共设施配套建设的“千人指标”。

这种指标化管理便于确定各类设施的面积和分级配套，不足之处是按人口定量、弹性较小，不能适应居民生活方式和消费需求的变化。

“千人指标”规划管理过于刚性，一经设定就无法修改，也不预留土地用于居住区未来发展。

在这一制度下，不仅老旧小区存在公共设施配套落后问题，新建小区投入使用后，也存在原来的设计规划不难满足现实需求的问题。

第二，新建居住区的商业设施配套存在超大型化趋向。

为谋求更高的利润回报，居住区公共设施建设偏好于配建大型商业服务设施，而对社区性商业服务设施配套不足。

北京曙光街道世纪金源购物中心提供了一个典型案例，开发商把超大型居住区需要配套的商业设施部分集中在一起，建设了号称亚洲最大的单体购物中心，其规划目标是覆盖10公里范围内的消费群体，辐射整个北京地区。

在建设超大型购物中心的同时，开发商却缩减了各个居住小区的便民利民设施配置。

由于社区商业设施配套面积不足，一些居住小区的生鲜菜场存在价格偏高问题。

第三，各类服务设施分散布局降低了综合利用水平。

在现行“千人指标”规划管理模式下，规划管理部门只管各类公共设施的指标总量，而具体布局由开发商和设计师确定。

为实现利润最大化，开发商优先安排商业设施，采取沿交通干道或人行道两侧展开，公益服务设施的布局相对偏远。

这种分散布局模式致使公益服务和商业服务设施各自为政，不利于综合规划和统筹利用。

第四，公益性服务设施的供需缺口较大。

在新建居住区，与商业设施供给相比，社区自主支配的公益性服务设施常存在供给不足问题。

一些居委会普遍反映办公用房面积不达标，社区服务和居民活动场地紧缺。

一位居委会主任在座谈时提出，“现在居民参加社区活动的积极性很高，我们组织唱歌、跳舞、锻炼、艺术、
文化、娱乐活动，最大困难是找不到场所。

在小区露天搞活动容易扰民，而经营性场所收费太高，社区组织付不起。

”回龙观镇城管科一位干部认为，造成这种局面的主要是因为社区公共设施配套建设和移交不到位。

“很多公共场地、公共设施和活动用房，在规划的时候有，区建委验收的时候有，交付使用的时候就没有了”。

二、邻里中心：社区公共空间建设的新理念
邻里中心（neighborhood center）一词脱胎于邻里单位，顾名思义，是指邻里单位中的公共中心，包括超市、零售店、餐饮、医疗、图书馆、娱乐、健身场所等开放性空间。

作为社区公共空间，邻里中心这个概念最早由新加坡引入居住区发展规划。

邻里中心定位为综合性社区服务，它对各类生活服务设施和公共设施采取集中布局，形成一个社区的大会所，不仅能够节省建设投资，提高土地利用效率，而且可以就近满足居民多样化的服务需求。

随着经济社会发展，城市居民的生活需求也不断提升，人们往往需要一种既能满足各种需求、又能进行社会交往的公共场所，集购物、餐饮、娱乐、休闲、办公为一体的邻里中心应运而生。

新加坡的邻里中心是城市公众服务中心等级结构中最低级的中心，也可理解为社区层次的集中配套型公共空间，主要功能包括商业项目和公益项目，着眼于满足社区居民多元化的服务需求。

邻里中心提供的服务立足于本地
居民需求，提供最常用的商业和公益服务。

新加坡国土总面积700多平方公里，总人口400多万人，其中86%的人口居住在住房与发展局（新加坡负责公共住屋规划建设的法定机构）开发的政府组屋内，14%的高收入阶层居住在开发商建造的商业住宅中。

新加坡实行全域规划制度，形成区域中心―新镇中心―邻里中心―邻里组团中心四个服务等级，分别配套公共服务设施：（1）区域中心。

新加坡把全国划为5个区域，每个区域设置一个区域中心，设有大型商业、图书馆、公园、公交转换站、诊疗所等服务设施，并预留公共机构用地、地铁站用地、道路用地。

5个区域中心均衡地分布于全岛，有效缓解了市中心区的交通和活动压力。

（2）新镇中心。

目前新加坡已建成27个新镇，每个新镇都有镇中心，新镇的配套公共设施主要有：学校、办公、商店、餐饮、娱乐、邮政、诊疗所、图书馆、民众联络所、安老院、游泳中心、室外体育场、室内体育馆、宗教设施、新镇公园、公交转换站等。

（3）邻里中心。

邻里中心一般以3000-9000户为单位进行设置。

一般建有一栋建筑面积在5000-10000平方米之间的综合楼，由住房与发展局建设后租售给商户。

邻里中心将商业和公益项目有机结合，以12项必备功能（超市、银行、邮政、餐饮、洗衣房、美容美发、药店、文化用品、维修、文体中心、生鲜菜场、卫生服务中心）为基础，以中介服务、礼品鲜花店、书店、彩扩店、饰
品店等功能为补充。

（4）邻里组团中心。

一个邻里中心一般包含6-7个邻里组团；一个邻里组团一般由4-8栋组屋组成，约500-1000个住户，邻里组团中心设有儿童游乐场和小型商店。

新加坡和中国合作开发的苏州工业园区，借鉴了邻里中心的规划思路。

目前，苏州工业园区已经建成湖东、玲珑、翰林、新城、贵都、师惠、沁苑7座邻里中心，总建筑面积超过12万平方米。

苏州工业园区邻里中心实行规划在先，有序发展，即先把整体框架规划好，然后再建设邻里大厦。

邻里中心实行商业服务和公益服务有机结合，不仅提供购物餐饮休闲娱乐服务，还提供文化、教育、体育、卫生、医疗等方面的设施。

邻里中心把所有商业和服务设施集于其中，既缩短了这些设施与社区居民的距离，又满足了人们多样化需求，提高了居民的生活质量和城市环境质量。

邻里中心摒弃了沿街为市的分散型社区商业形态，不同于开发商自行规划或者居民自发形成的零散商铺，也不同于区域性的购物中心。

邻里中心立足于社区，依赖于所在社区获得自我发展能力。

邻里中心实行商业服务、公益服务与公共服务相结合，既可全方位满足社区居民的多元化服务需求，也有利于形成邻里和谐、守望相助的社区氛围。

三、邻里中心模式的优势分析
邻里中心模式通过对社区公共设施进行集中布局，形成
了一种集多元服务为一体的综合性社区公共活动中心。

与公共设施分散布局模式相比较，邻里中心模式的优势在于：第一，统筹安排公益性设施和商业设施，全方位满足社区居民的服务需求。

随着经济社会发展、居民生活方式和消费需求的变化，人们越来越希望获取集购物、餐饮、娱乐、休闲、社会交往为一体的社区服务。

邻里中心通过对各类公共设施进行集中布局，引入超市、银行、邮政、餐饮、洗衣房、美容美发、药店、文化用品、生鲜菜场、卫生服务中心等基本服务，可以全方位满足社区居民的多元化服务需求，使居民不仅能够就近享受各种服务，还能增进社会交往和交流。

第二，集中布局形态有利于节约土地资源，避免建筑拥挤，改善人居环境。

邻里中心从宏观选点到微观布局都体现了节约用地的精神。

通过制定科学的指标体系，将各类公共设施集中到邻里中心，可根据需求变化进行动态调整利用，减少环境污染、噪音扰民问题。

目前，北京市居住区大多设置围墙实行封闭式管理，社区服务中心采取临街布局，一个组团设置2-3个出入口，这种布局增加了住宅楼到公共设施的通勤距离。

邻里中心的布局安排选择敞开方式，住宅区和邻里中心都不设围墙，有利于改善人居环境和城市面貌。

第三，邻里中心转变社区商业沿街布局模式，有利于减少交通拥堵问题。

邻里中心集商业服务、公益服务和公共服
务于一身，在居住区内采取集中布局，使交通干道两侧不再有路边商店，保证了城市交通的快速和流畅，有利于化解沿街商店停车难和消防隐患多等问题。

新加坡和苏州工业园区通过规划和建设邻里中心，减少了路边小店，扭转了社区商业服务“小而散”的问题。

第四，邻里中心模式有利于打破开发商主导社区服务布局格局。

基于公共活动中心集中布局理念，通过规划和建设邻里中心，可以打破开发商主导居住区建设规划格局。

邻里中心模式为政府规划管理部门介入居住区发展规划提供了有效的抓手，可更好地保障政府掌握社区发展的规划权。

邻里中心集公益服务和商业服务于一体，可通过一定的公有产权安排，形成政府补贴公益服务模式。

第五，邻里中心模式有利于培育社区居民的归属感。

新加坡城市人口高度集聚，政府在社区治理中发挥主导作用，实行统筹协调，统一规划和建设邻里中心。

邻里中心以服务于居民日常活动为主，明显区别于CBD的功能定位。

通过规划和设置邻里中心，为居民提供社区公共活动空间和公共服务中心，有利于培育居民的归属感，积累社会资本，增进社会和谐。

四、对社区公共空间建设的建议
新加坡社区治理的实践表明，邻里中心模式是城市公共空间建设的一种成功探索。

借鉴新加坡经验，北京市居住区
建设可引入邻里中心理念，改进社区公共空间供给。

对于新建改建居住区来讲，可直接规划、建设综合性社区中心；已建成居住小区推进社区发展，可在分散布局的基础上采取相对集中的布局形态。

引入邻里中心理念、推进邻里中心建设，需要注意以下一些问题：
第一，坚持政府主导，制定邻里中心规划设计指标。

邻里中心是政府调控下的公共服务空间布局模式，集商业服务和公益服务于一体。

为强化政府在社区发展中的主导作用，有必要制定邻里中心规划指南，明确规定邻里中心需要具备的基本功能，明确规定公益性设施的配套标准和具体指标。

第二，坚持公益服务与商业服务并重，保障公益服务设施供给。

邻里中心建设既可由开发商配套建设，也可通过招投标途径确定投资者。

邻里中心建成以后，公益服务设施和建筑空间无偿移交给社区服务中心、街道办事处、社区居委会等法定机构。

商业服务设施则由投资者所有，通过招投标方式选择经营者。

第三，考虑未来发展需求，预留邻里中心建设用地。

邻里中心建设具有一定的规模要求，分期实施在实际操作中又有实际困难。

新加坡住房和发展局进行组屋建设的基本做法是，先建住宅，预留邻里中心用地。

在居民入住达到相当规模以后，再建设邻里中心。

邻里中心建设也会预留一定面积
的土地，用于满足未来发展需求，为增设公共服务项目或增加服务网点创造条件。

第四，适应居民生活方式和消费需求变化，满足家庭延伸服务需求。

邻里中心以满足家庭延伸需求为功能定位，着眼于更便捷地满足居民的服务需求，失却了这一点，邻里中心就失去了生命力。

为此，邻里中心的公共设施群要紧紧围绕就近满足居民各类服务需求，及时调整公共空间用途和服务业态。

（责任编辑：刘夏伊）。