地方政府债务问题研究文献综述

地方政府债务问题研究文献综述

摘要：关于政府性债务问题的研究具有悠久的历史,并已经形成了丰硕的研究成果。而关于地方政府性债务问题的研究则相对较晚,国外学者自20世纪80年代才开始有所涉及。受政府性债务演变进程的影响,中国地方政府性债务问题的研究主要开始于1994年分税制的改革。近年来随着地方政府举债融资形式不断丰富和债务规模不断增加,尤其是在应对2008年底因美国次贷危机而引发的全球经济危机的过程中,地方政府性债务规模急剧增加。我国地方政府债务近几十年来急剧攀升，财政隐患巨大，国内外从不同的角度对地方政府债务问题的研究也越来越多。

关键词：地方政府债务风险

一、国内研究现状

（1）如何看待地方政府债务风险的争论

刘尚希在《如何看待地方债务》一文中认为，地方政府债务风险可控与否，和政府偿债的公共资源、政府债务的体制机制等相关因素有关，单纯的看债务的数字化指标是不能正确判断债务的风险的。对地方政府债务持乐观态度的有：巴曙松在《中国地方政府债务的宏观考察》一文中指出，"根据国际惯例，中国的地方政府债务水平总体上处于可以承担的水平，个别地方政府存在过度举债行为"。吴晓灵在接受媒体采访时表示，我国总体负债规模占GDP比重仍不超过50%，无须对地方债务过度担忧。持担忧观点的人则认为我国地方政府债务问题已经到了非解决不可的时候了。魏加宁博士在接受《中国经济时报》指出，"目前我国地方政府债务风险在某种意义上讲实际上已经超过了金融风险，成为威胁我国经济安全与社会稳定的头号威胁"。呼显岗(2004)则认为"目前我国地方政府债务风险在局部已经显现，未来潜在的风险很大，如不积极防范和化解，向中央政府转嫁，将会严重威胁国家的经济安全和社会稳定"。

（2）地方政府债务特点的研究

地方政府债务特点多样化，但代表性的观点表现如下。陈静在《地方政府债务的探究及建议》一文中认为地方政府债务的现状有三个特点：地方政府债务信息不透明，债务数目缺乏准数；地方政府债务缺乏完善的监督管理机制；地方政府债务数额大。王克群发表的文章《地方政府债务的特点、成因及化解》则认为地方政府债务成因和形式多样化、举债方式隐蔽、还款时间长、地方融资平台项目多由地方政府提供隐形担保。审计署审计科研所课题组的报告《我国地方政府债务问题、成因及对策研究》指出地方政府债务增长过快，规模失控、主体不明、责任不清。孙勇在文章《地方政府债务风险问题初步分析》中通过对辽宁的直接显性债务的分析得出，债务结构发生明显变化，主权债务和中央再贷款债务比重下降，其他债务提高；地区间债务负担率差异较大，个别地方债务率过高。牟放则认为为了规避法律责任，地方政府负债日益隐性化。

（3）对地方政府债务形成原因的分析

地方政府负债的主要原因可以概括为两个，一是体制性原因，二是政策性原因。报告《中国经济中长期风险和对策（六）》指出，体制性原因包括财政体制、投融资体制和行政管理体制，其中财政体制的原因表现为中央和地方财权和事权不均衡，地方政府财权小，事权大，导致地方政府不得不举债。支持这一观点的还有张莉、王克群、李显杰、冯树建等。张莉在《地方政府债务风险初探--基于

分税制和地方政府融资平台的研究》一文中提出地方政府投融资平台担保状况不佳、责任主体不清晰、投资回报率低等情况是增加地方政府债务的助推剂。冯树建认为银行信贷种种违规行为也使地方政府债务风险问题更加严重。在接受《小康》杂志采访时，陈穗红认为地方政府治理不善是地方政府负债的一个重要原因；孙明非认为政企不分、政府经营企业亏损导致的债务占县乡债务比重最大的一块。上述都是体制性原因的表现。而政策性原因表现在国家出台的很多政策不能落实，或者是在实行过程中管理和控制不严格，或者是加重了地方政府的负担而引发的政府债务的上升。魏加宁(2004)认为,地方政府负债的原因如下:①各级政府之间财权事权划分不清,地方政府收入减少、任务加重;②政府职能转变不到位,行政机构繁杂、人浮于事;③地方政府行政层级过多,地改市后财源匾乏;④财政金融体制不健全,地方政府缺乏必要的正规融资渠道;⑤信息披露制度不完善,缺乏地方政府的信用评级;⑥行政管理体制缺乏约束机制,地方政府官员行为短期化。（4）集中于研究如何化解我国地方政府的债务问题。

李冬梅在其著作《中国地方政府债务问题研究》中着重从发行地方公债的经济学分析角度和发行地方公债的理论必要性和现实必要性角度论证了发行地方公债是化解我国地方政府债务的有效途径之一。王建国则认为解决地方政府负债问题首先必须要以法律区分各级政府的事权与财权，使中央和地方政府的事权和财权合法化规范化。崔斌在《地方政府债务风险防范问题探索》文章中提出充分利用外汇储备来缓解地方财政压力，并且控制新增债务，建立偿债基金。张子荣在《化解地方政府债务问题研究》中提出加强对地方债务监督管理，规范地方各级政府的融资平台公司，从而使资金落实到实处，减少浪费，从而减轻债务。

总体来看，国内的研究，对进一步认识地方政府债务问题提供了一定的指导，对从实践中解决地方政府债务问题也有一定的借鉴意义。但是由于很多研究侧重地方债务的某一个方面，并且缺乏完整、规范、统一的数据，因而不利于我们对地方债务问题从总体上把握。

二、国外研究现状

（1）对于地方政府是否应该举债的问题，西方理论界经历了一个发展阶段。

20 世纪30 年代以前，经济学家们大多主张政府无为而治，古典经济学派的创始人亚当·斯密否定政府借债的作用。他认为"最初债权者贷与政府的资本，在贷与的那一瞬间，已由资本的机能而转化为收入的机能了，换言之，已经不是用以维持生产性劳动，而是用以维持非生产性劳动"。他还认为"政府债务会增加国家负担，因为偿债时将会加重人民的税收负担"。这些原因使得亚当·斯密极力反对政府举债。另外，古典政治经济学的主要代表之一李嘉图也认为"政府借债对经济的发展无贡献，反而存在较高风险。"因而，李嘉图也反对政府举债。

20 世纪30 年代经济大衰退之后，大多数经济学家开始赞成政府举债。这个时期的代表人之一约翰·梅纳德·凯恩斯在《就业、利息和货币通论》中指出有效需求不足导致了经济衰退，为了刺激经济繁荣，必须实行赤字财政，这样必然会产生债务。他认为"举债支出虽然浪费，结果倒可以使社会致富"。因此他鼓励适当举债。美国经济学家勒纳"抛弃了预算平衡的原则，把公债的功能从弥补财政赤字拓展为调节经济发展的政策手段的高度"。总之，凯恩斯学派认为政府举债有益于经济发展，因而支持举债。