试论地方政府能力的内涵_结构及其特征

试论地方政府能力的内涵、结构及其特征

罗国亮

(南开大学周恩来政府管理学院,天津　300071)

摘　要:一个政府想要有效地履行自己的职责,不仅要有“德”,更要有“才”,这种“才”就是政府能力。在政府失灵的困扰下,政府能力问题在20世纪后期受到世界各国的普遍关注,它是指政府在管理自身和治理社会的过程中所体现出来的能力和力量。对这一话题,我国学者已经进行了较多的研究,但仍有不少的空白。地方政府能力研究是政府能力研究的重要内容,本文在梳理学者们关于政府能力研究成果的基础上,对地方政府能力的内涵、结构和特征进行专门的探讨,以期为地方政府能力的研究、评估和提升奠定一定的理论基础。

关键词:地方政府能力;政府职能;服务型政府

中图分类号:D625 文献标识码:A 文章编号:100822603(2009)0120080206

收稿日期:2008212219

作者简介:罗国亮,男,南开大学周恩来政府管理学院博士研究生。

On the Connotation ,sections and Characteristics of Local G overnment ’s C apacity

LUO G uo 2liang

(Zhou Enlai School of G overnment ,Nankai University ,T ianjin 300071,China )

Abstract :I f a g overnment wants to perform effectively its functions ,what she needs is not only

“P olitical Integrity ”,but als o “P olitical Ability ”which in fact is g overnment ’s capacity.Disturbed by g overnment failure ,the issue of “g overnment capacity ”has attracted w orld wide attention in late 20th century.G overnment capacity is a kind of ability and strength when g overnment g overns itself and the s ociety.T o this issue ,scholars in our country have carried lots of studies ;however ,there remains s ome blank space.As the main domain of g overnment ’s capacity research ,the research on local g overnment capacity in this article is based on fruits obtained by combing scholars ’former research.The article probes specifically into the connotations ,sections and features of local g overnment capacity in order to set the theoretical foundations for further research and im provement.

K ey w ords :the capacity of local g overnment ;the g overnment functions ;the service 2oriented g overnment

20世纪后期特别是90年代以来,政府能力问题日益受到人们的重视,出现了大量的研究成

果,其中尤以1997年的世界银行报告《变革世界中的政府》最具代表性;国内学者也进行了大量的研究,例如,王绍光、胡鞍钢、辛向阳、施雪华、金太军、沈荣华、臧乃康、汪永成、张钢、周平等人都先后对政府能力进行了研究,但国内在这方面的研究还比较空泛,而且大多都是对中央政府能力的

研究,对地方政府能力进行专门研究的尚不多见。填补这些空白是当前学界的一项紧迫任务,本文试图对地方政府能力最基本的理论问题———涵义、结构和特征进行探讨,以期抛砖引玉。

一、地方政府能力的涵义

要理解地方政府能力,首先要理解政府能力的含义,因为地方政府能力是地方层次上的政府

第1期2009年2月

华北电力大学学报(社会科学版)

Journal of North China E lectric Power University (Social Science s )

N o.1February 2009

能力,两者是特殊性与一般性的关系。

(一)学界对于政府能力涵义的主要观点

11侧重于政府财政汲取能力

主要代表人物是王绍光和胡鞍钢,他们将“政府能力”等同于“国家能力”,认为其内容包括汲取能力、调控能力、合法化能力和强制能力,“财政汲取能力是国家动员吸取全社会资源的能力,是国家能力的核心,是国家实现其他能力的基础。”[1]资源汲取能力是其他政府能力的基础,这是正确的。然而,将其作为最重要或最核心的能力却有失偏激,因为这样容易忽视政府能力的公共性和服务性,政府的资源汲取能力只有服从于公共服务能力,才能说明其正当性,一味强调资源汲取的政府很可能是强取豪夺的政府。

21侧重于政府职能方面

主要代表人物有施雪华。施雪华将政府能力定义为:“为完成政府职能规范的目标和任务,拥有一定的公共权力的政府组织所具有的维持本组织的稳定存在和发展,有效地治理社会的能量和力量的总和。从形式上看,政府能力是社会或公民多数委予政府治理社会的权能所延伸的能量和力量;从本质上看,政府能力是统治阶级为维护自己的阶级利益,委予政府的统治和管理社会的权能所延伸的潜在的或现实的能量和力量。”[2]他所说的政府能力其实就是政府管理自身和治理社会的能力,这样定义政府能力可以说抓住了关键;然而也有缺陷,因为它只注重结果,而忽视了政府履行职能过程中行为的规范性与合法性问题。行为是否规范、程序是否合法是衡量现代政府能力高低的重要指标。

31侧重于政府对环境的影响

最有代表性的是美国学者阿尔蒙德与亨廷顿。阿尔蒙德从政府能否适应环境挑战的角度来研究政府能力,认为它包括政府制定政策和执行政策、维持公共秩序与政府合法性等能力。[3]亨廷顿以一本专著专门研究了政府的能力水平对社会经济发展的影响,他说:“国家之间政治上最重要的区别,不在于政府的形式,而在于政府的水平。”[4]“能力”是个相对的概念,政府能力只有在与环境的相互作用中才能被认识,因此,把对环境的影响作为政府能力的重要方面是准确的。但也不能忽视政府的自我管理问题,政府只有首先管理好自身,才能治理好社会。

41侧重于政府政策的制定和执行

主要代表人物是金东日教授,他说:“政府为提高其能力的努力,要以政策问题为中心。这就是说,政府能力要以政策目标为导向。”[5]从政策学的角度去研究政府能力,说明当前学术界在政府能力研究方面已深入到微观领域,这是可喜的。但是,这种研究视角毕竟比较狭窄,政府能力问题不光涉及到政策问题,更涉及到政治体制改革、党政关系调整、政府职能界定等一系列问题,深受这些问题的制约,仅仅从政策的角度去研究,显得有些不足。

(二)政府能力的界定

11政府能力与政府职能有着密切的关系

政府职能涉及的是政府应该干什么、不应该干什么的问题,而政府能力是指政府履行其职责的能量和潜质,涉及的是政府能干什么、会干什么的问题。政府职能框定了政府能力的基本内容和发展方向;政府能力的大小决定了政府职能的实现程度。以发展的眼光看,对政府能力的认识影响着对政府职能的界定,比如,在计划经济时代,我们认为政府能够经营好企业、管好企业的一切事务,因而让其承担了经营企业的职责;后来我们认识到“政府管了许多不该管也管不好的事情”,所以便重新定位政府角色,转变政府职能。

21政府能力是与市场能力和社会能力相对应的

能力是一个相对的概念,只有在与相对应的事物的对比中,才能显示出政府能力的大小,只有在与市场能力和社会能力的对比中才能考查出政府能力的大小。在资本主义制度早期,人们相信市场及其市民社会能够解决很多问题,能够使社会有序运行,所以只让政府充当“守夜人”的角色。进入垄断资本主义阶段,自发的市场运行产生了越来越多的问题,于是人们又期望政府承担更多的责任。政府能力的大小只有在和市场能力、社会能力的对比、制衡和联接中才能体现出来。

31服务型政府是政府能力建设的基本方向

2004年2月,温家宝总理在中央党校省部级主要领导干部研究班结业式的讲话中,明确提出“努力建设服务型政府”的要求,自此以后,建设服务型政府成为我国政府发展的基本方向。服务型政府并不是一种专门的政府类型,它只是强调政府职能的公共服务方面;它要求政府承担服务公民、服务社会的责任,要求政府由“无限政府”转向“有限政府”,从管制型、经济建设走向公共服务

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