美国和加拿大等国与欧盟牛肉进口措施案

美国和加拿大等国与欧盟牛肉进口措施案
张瀚心梁艳
一背景
本案涉及的背景是欧共体理事会1981年和1988年的一系列指令，禁止进口使用荷尔蒙添加剂生产的牛肉。

1981年，欧共体理事会通过了81/602指令。

要求欧共体成员国禁止对农场牲畜使用含有增长激素，雌激素，雄激素或妊娠作用的物质，并且禁止销售或进口使用这些物质的牛肉或牛肉制品。

但是规定了两种例外，一是为了治疗和畜牧学的目的，可以由兽医或者在兽医的负责下使用这种具有雌激素，雄激素，或者妊娠作用的物质；二是为了促进生长的目的，并根据欧共体成员个别实施的法规管理时，允许使用孕酮，睾酮，17β雌二醇，玉米赤霉醇，和去甲雄三烯醇酮。

欧共体成员国有义务在适用这些规则时以不低于欧共体内部贸易的待遇对待来自第三国的产品。

1988年颁布的88/146指令进一步严格了81/602指令的禁令，禁止为增长或者增肥目的使用孕酮，睾酮，17β雌二醇，以及以任何目的去使用玉米赤霉醇，和去甲雄三烯醇酮，但该禁令仍允许根据前述的条件为治疗和畜牧学的目的而使用具有雌激素，雄激素或者妊娠作用的物质。

1997年7月1日，上述指令被废除，取而代之以96/22指令。

这一指令继续禁止为促进生长目的使用这些荷尔蒙，限制为治疗和畜牧学的目的使用荷尔蒙，还特别加强了兽医的作用，以及对测试和管理的规定。

美国声称，欧共体禁止进口为促进生长目的使用具有六种特定荷尔蒙作用的牛肉或者牛肉制品，违反了GATT, SPS, TBT, 及农产品协议。

争议中的六种荷尔蒙是孕酮，睾酮，17β雌二醇，玉米赤霉醇，和去甲雄三烯醇酮，以及抗赘生性孕激素（MGA）。

孕酮是一种妊娠作用的天然荷尔蒙，睾酮是一种雄激素作用的天然荷尔蒙，17β雌二醇是一种雌激素作用的天然荷尔蒙，玉米赤霉醇是一种雌激素作用的合成荷尔蒙，去甲雄三烯醇酮是一种雄激素作用的合成荷尔蒙。

天然荷尔蒙是动物和人类内生的荷尔蒙，而合成荷尔蒙是人工生产的荷尔蒙。

二案情简介
1996年1月26日，美国根据“关于争端解决规则和程序的谅解”（DSU）第4条（磋商）、“实施卫生与植物卫生措施协议”（SPS协议）第11条（磋商和争端解决）、“技术性贸易壁垒协议”（TBT协议）第14条（磋商和争端解决）、农业协议第19条（磋商和争端解决）和 GATT第22条（磋商）提出要求与欧共体磋商，解决欧共体禁止使用荷尔蒙添加剂饲养的牛肉进口的问题。

澳大利亚和新西兰，加拿大要求加入磋商。

1996年3月27日，美国、澳大利亚和新西兰与欧共体共同磋商，但未能达成一致意见。

1996年4月25日，美国请求WTO争端解决机构（DSB）成立专家组。

1996年5月20日，DSB决定成立专家组，专家组的职权范围是：“根据美国在编号为WT／DS26／6号的文件中涉及之协议的有关规定，审查由美国在该文件中向DSB提出的事项，作出决定以协助DSB提出建议或作出这些协议规定的裁决。

”澳大利亚、新西兰、加拿大和挪威保留作为第三方介入本案的权利。

1996年7月2日，专家组建立。

经过专家组与双方会晤，与第三方会晤。

向技术专家咨询(与加拿大就相同事由提出申诉的专家组共同组织)。

1997年5月7日，专家组向双方送交了报告，应欧共体的要求，6月4日，专家组再次与双方会晤。

1997年6月30日，专家组报告分发给WTO各成员。

1996年6月28日，加拿大也根据上述协议，提出要求与欧共体磋商，解决欧共体禁止使用荷尔蒙添加剂的牛肉进口问题(本案编号为WT／DS48)。

澳大利亚、美国和新西兰相继要求加入磋商。

1996年7月25日，进行了磋商但未能取得一致意见。

1996年 9月27日，加拿大请求成立专家组。

10月16口，DSB决定成立DS48专家组。

1996年11月4日，各方同意由第26号案件专家组审理本案。

接下来的程序与美国的专家组程序同时进行了。

由美国和加拿大分别提出的申诉针对相同的问题，专家组也是由相同的三个人组成，但专家组作出了两个分别的报告，其内容基本相同，只有一些非实质性的区别。

三各方主张与专家组的意见及结论
美国提出，欧共体禁止进口使用荷尔蒙生产的牛肉，违反了SPS第2条，第3条，和第5条协议，TBT协议第2条和GATT第1条（一般最惠国待遇）、第3条（国内税和国内规章的国民待遇），农产品协定第4条。

问题一争议措施的范围各协议在本案中的适用
1．争议措施的范围：
专家组确定，他们要审查的是欧共体对使用 6种激素生产的牛肉禁止进口的措施，而不审查6种激素之外的其他添加剂、其他肉类或活牛进口的问题。

在专家组程序最后，美国提出其要求并不限于牛肉，也扩大到比如说羔羊肉，不限于肉及肉产品，也包括活动物。

专家组认为，在专家组程序中，美国从没有对欧共体禁止对牛肉以外的动物使用荷尔蒙提出具体的主张，或提交事实性的或科学的证据。

专家组还注意到美国和欧共体提交的研究都涉及人类健康或牛消化荷尔蒙的风险，而不是对其他动物的风险。

美国提交的设立专家组的申请中只提到肉及肉产品。

专家组因而裁定欧共体禁止牛之外的肉类及产品不属于专家组的职权范围。

欧共体禁止活动物进口不属于专家组的权限范围。

2，SPS, TBT, GATT的适用
美国引用了上述三个协议提出要求，而欧共体也引用上述三个协议作为抗
辩。

对于SPS，双方都同意争议措施是该协议意义上的检疫措施。

专家组同意争议措施是适用于保护人类生命或健康免于食物中六种具体的荷尔蒙残余的风险，双方也同意根与SPS第一款，SPS也适用于本争端。

SPS协议是1995年1月1日开始实施的，而欧共体的措施从1981年就开始实施，因此专家组需要解决 SPS 协议是否适用的问题。

DSU第3条第2款指出，对条约的理解应当根据维也纳条约法公约，条约法公约第28条规定：“除条约表示不同意思或另有规定外，对一成员国生效之日以前……已经不存在的任何情况，条约之规定对该成员国没有约束力。

”欧共体的措施可以被看作持续存在的措施，在SPS生效前制定但并没有在生效后停止存在。

这与维也纳公约第28条规定的情况不同；而SPS协议中不仅没有不同的意思表示，反而有几个条款明确规定，确认该协议适用于协议生效前制定，但生效后仍然保留的检疫措施的一般原则。

专家组最后也注意到WTO 协定第16条4款规定，每一成员都应确保其法律，规章，和行政管理程序应与其据有关协议的义务相一致。

基于上述理由，专家组裁定SPS协议应当适用于本争端。

TBT协议第1条第5款明确规定：“本协议各项规定不适用于《实施卫生与植物卫生措施协议》附录A所指的卫生及植物检疫措施。

”故TBT协议对本案不适用。

本案涉及的是货物贸易，因此GATT表面上是适用的。

专家组注意到，美国只是在解决SPS之后引用了GATT，而欧共体并没有引用除了20条（b）之外的其他GATT规定证明其措施的正当性。

3，SPS和GATT的关系
既然SPS和GATT都适用于本争端，对于是否先解决哪一协议的问题，争端方的观点不同。

欧共体对SPS的规定作了实体性和程序性的区别。

实体性的规定只解释GATT 第20条 b，而不增加新的义务，而程序性的规定却包括了GATT没有的要求。

因而SPS的实体规定只有在诉诸第20条b即确立了违反GATT的另一规定时才予以解决。

额外的程序性规定可以直接独立于之前的违反GATT而审查。

美国提出，SPS是审查检疫措施的特别法，因而应先予以解决。

美国提出SPS 的适用并不要求先确定违反GATT，因为SPS是一个独立的协议，适用于所有的检疫措施，施加了GATT第3条或第20条例外之外的要求。

在审查两者之间的关系时，专家组首先根据维也纳条约法公约规定的条约解释的根本原则，要求根据条约条文的通常含义，上下文及其目标和宗旨进行善意解释。

专家组首先审查SPS第1条1款。

该款规定了协议适用的两个条件：争议措施是检疫措施；该措施可直接或间接影响到国际贸易。

除此之外再没有其他的要求。

SPS尤其没有包括先违反GATT规定的明确要求。

专家组进一步注意到欧共体作出的SPS程序性和实体性的规定的区别在协议条文中并没有依据。

并且，专家组发现欧共体提出的SPS并没有再GATT第20条b所含义务之外另增加额外
实体义务的主张是没有说服力的。

很明显，SPS的一些规定细化了GATT中的规定，尤其是20条b。

但不能得出SPS只是在确立违反了GATT才适用的结论。

另外专家组注意到，在这方面，GATT第20条b采取的一般方法根本不同于SPS采取的方法。

GATT第20条b规定了可以引用来证明违反GATT条款的正当性的一般例外，并不限于检疫措施。

而SPS规定了成员制定维持具体类型的措施即检疫措施应满足的具体义务。

SPS包括了GATT所没有包括的义务，这一结论位SPS第2条4款所确认。

该款规定，与本协议的相关条款一致的检疫措施，视为与据GATT下的与检疫措施有关的义务相一致，尤其是GATT第20条b的规定。

推定一类义务因另一类义务的履行而履行，意味着后一类的义务至少与前一类的义务相同或可能更大。

故专家组裁定：SPS中的任何规定都没有要求先确立违反GATT的有关规定才能适用SPS。

在专家组得出不需要解决据SPS提出的要求之前先解决GATT的要求这一结论后，专家组必须确定在本争端中应首先审查哪一个协议。

SPS具体规定了争议措施的类型。

如果专家组选择审查GATT,还需要回过头来审查SPS：如果确立违反了GATT,则应审查GATT第20条（b）可能引用，并必然需要审查SPS；如果没有发现违反GATT，仍需对争议措施与SPS的一致性进行审查，因为与GATT一致并不能推定位与SPS一致。

基于这些原因，并为了以最有效的方式进行对争议的审理，专家组先审查据SPS提出的要求。

专家组认为，SPS协议是具体的协议，它在GATT义务之外为成员方规定了其他义务，即使先分析欧共体的措施是否符合GATT，也一定要分析其是否符合SPS协议的问题，专家组决定先分析欧共体措施是否符合SPS协议，再分析其是否符合GATT协议的问题。

问题二技术专家组的问题
在分析实体问题之前，专家组首先确定了一些程序问题。

由于本案牵涉复杂的技术问题，专家组决定，根据DSU有关规定向技术专家咨询。

有关专家建议的问题，规定于SPS第11条，第2款，第13条，专家组决定请求专家对争端方提出的科学和其他技术性问题提供意见。

专家组决定，根据DSU第11条（专家组职能）第12条（专家组程序）和SPS协议第11条，专家组有权力向专家个人咨询，可以不成立技术专家组。

专家组认为，从单个专家处收到的一系列的意见比设立专家咨询组就一般性问题达成一致意见要有用的多。

技术专家的名单与双方协商确定。

专家组明确指出，专家组寻求的不是一致的意见，而是听取所有的意见，这一点是非常重要的，专家组也指出，为了节约时间，如一个专家同意另外一个专家的意见，该专家不必出席会议。

为了保证双方和技术专家有时间审查双方提交的证据，专家组决定双方最迟到1997年2月8日须提交证明其主张的科学证据的书面材料。

在专家组的工作中，专家组考虑到美国要求的专家组和加拿大要求的专家组的并行存在问题。

虽然是不同的专家组，但是两个专家组涉及相同的欧共体措施，
由相同的专家组成员处理，并由相同的专家帮助。

因此涉及到联席会议的组织和一个程序的争端方接触向另一个专家组提交的材料的问题。

在这方面，DSU第9条3款规定了一个一般原则，专家组的时间表应该协调一致。

即“若就同一事项的申诉设立了一个以上专家组，应尽最大可能由相同的人员担任各专家组成员，应统一此类争端中专家组的工作程序。

”从实际的角度看，专家组认为应避免主张，问题的重复。

因而决定召开两个专家组的联席会议。

欧共体提出反对，认为可能影响抗辩的程序权利。

然而专家组认为，在召开联席会议时，一个专家组程序中提供的信息可能向另外的专家组程序中的争端方公开，这样做是适当的。

专家组认为，向两个专家组程序中的争端方提供所有信息，会提高专家组工作的透明度，并不削弱争端方的实体的或程序的权利。

且与DSU 第9条3款的目的和宗旨相一致。

基于这些理由，专家组拒绝了欧共体的反对。

但专家组改变了其不成立技术专家组的决定。

问题三审查SPS协定
（一），举证责任问题
专家组认为，SPS协定有程序性和实质性的要求，涉及许多复杂的事实问题，因此，举证责任的确定也就变得十分重要。

美国认为，根据SPS 协定的规定，欧共体应根据风险评估确定其卫生措施，没有科学证据而采用这些措施应当被禁止。

因此，欧共体应提供证据，证明存在风险，并且进行风险评估，而不该由美国证明没有风险，或者欧共体没有进行风险评估。

而欧共体则提出，举证责任应在指控卫生措施违反SPS协定的成员，即美国。

欧共体认为，美国应证明为促进生长目的使用的荷尔蒙是安全无危险的。

专家组指出，在大多数法律程序中，谁主张谁举证，本案也不例外，开始的举证责任应该在起诉方，原告应当初步证明被告违反了SPS协议。

因此，美国应当提出事实和法律的观点，是专家组认为一项卫生措施违反SPS协定的主张成立。

初步证据一经形成，举证责任就转移到了应诉方。

即由欧共体提出反驳证据，证明它所采取的措施符合SPS协议的规定。

专家组指出， SPS协定将举证责任分配给了采取卫生措施或植物卫生措施的成员。

该协定的很多用于都说明了这一点。

例如，协定第2条2款规定：“各成员应保证，任何卫生与植物卫生措施仅在保护人类，动物或者植物的生命或健康所必需的限度内实施。

”另外，该协定第5条第8款的用语也证明：“如果一成员有理由认为另一成员采用或维持的特定卫生与植物卫生措施正在限制或者可能限制其产品的出口，且该措施不是根据有关的国际标准，指南或者建议制定的，或者不存在此类国际标准，指南或者建议，则可请求说明此类卫生与植物卫生措施的理由，维持该措施的成员应提供此种说明。

”该协定第2条3款也支持把举证责任分配给实施措施的一方“符合国际标准，指南或建议的卫生措施与植物卫生措施应被视为保护人类，动物或植物的生命或健康所必需的措施，并被视为与本协定和GATT1994的相关规定一致。

”专家组认为，该款引入了一个假定，即符合国际标准，指南或者建议的卫生与植物卫生措施就是与本协定一致的。

而做出
有利于实施措施的成员方符合本协定一般规定的假定，就是推定举证责任原则上由该方承担。

专家组因而得出结论：美国应初步证明违反SPS协定的情况，然后举证责任就转移给了欧共体，以证明其措施符合SPS协定的要求。

（二），分析思路
SPS协议第3条（协调）第1款和第2款都谈到国际标准与国内措施的关系。

第1款规定，一成员方采取的卫生与植物检疫措施应以国际标准为依据，除非协议另有规定，特别是第3款中另有规定；第2款认为符合国际标准的措施即符合GATT。

专家组决定，先确定是否存在“国际标准”，如果存在“国际标准”，再审查欧共体的措施是否以国际标准为依据，如果对这一问题的答案是否定的，专家组还需要审查欧共体的措施是否符合协议第3条第3款的规定。

因为第3条第1款明确提到了第3条第 3款作为例外。

如果不存在国际标准，专家组则需要分析欧共体的措施是否符合SPS协议第2条（基本权利和义务）和第5条（风险评估和适当的卫生与植物卫生保护水平的确定）。

1 SPS第3条，第1款：基于科学标准的卫生措施
SPS第3条，第1款规定，“为尽可能广泛地协调动植物卫生检疫措施，各成员的动植物卫生检疫措施应以国际标准、准则或建议为依据，除非本协议，特别是第3款中另有规定。

”
那么专家组首先要解决的问题是，是否存在管理为促进生长目的使用六种激素的国际标准，指南或者建议。

SPS协议附录A第3条(a)指出，在食品安全方面，指Codex Alimentarius （国际营养标准标准）委员会制定的有关食品添加剂，兽药和除虫剂残存物、污染物，分析和抽样方法的标准、准则和建议，以及卫生惯例的守则和准则。

也就是指该委员会对食品添加剂、兽药和杀虫剂残留、沾染、分析和取样方法的规定。

（1）营养标准委员会标准
在争议措施的范围内，专家组发现对争议的六种荷尔蒙的五种（除MGA外）存在营养标准委员会的标准。

专家组因而审查这些标准的适用范围，并确定它们是否适用于争议中的欧共体措施。

对于本案涉及的5种荷尔蒙，营养标准委员会制定了关于兽药的每日可摄入量(Acccptable Daily Intake，ADl)和最大残留限度(Maximum Residue Limit， MRI．)来表示。

关于争议中的三种天然荷尔蒙，孕酮，睾酮，17β雌二醇（营养标准委员会将它们分类为“兽药”），营养标准委员会对所有这三种荷尔蒙，当为促进生长的目的使用时，被认为没有必要证明ADI和MRL。

三种合成荷尔蒙中的两种，即玉米赤霉醇，和去甲雄三烯醇酮（营养标准委员会将它们归类为兽药），适用下面的标准：每日可摄入量分别为0.05微克和0.002微克；并且规定了牛肉和牛肝中两种荷尔蒙的最大残余限度。

也就是说三种自然荷尔蒙被认为对人体是没有损害的，另外两种合成荷尔蒙也不应该超过规定的水平。

欧共体提出，上述标准与本案的正义无关。

提出的理由如下，对于使用荷尔蒙增长剂，并没有委员会的标准，委员会的标准适用于最大残留水平，而欧共体的措施没有规定最大残余水平，因此不存在欧共体的措施应依据的委员会的标准；委员会标准是保护水平而不是措施，既然SPS中不存在采用委员会建议的保护水平的义务，引用的标准即与欧共体争议措施无关。

同时欧共体提出，根据委员会对此标准投票的结果，33票赞成，29票反对，7票弃权，表明荷尔蒙增长剂的问题争议是很大的。

欧共体还提出，委员会的标准制定程序早在SPS协议生效前，但在生效后6个月才完成。

欧共体认为在讨论标准时，委员会成员并不知道将来会具有SPS意义上的约束力。

欧共体似以这一因素作为忽视这一标准的理由。

专家组在考虑欧共体的主张时，注意到第3条1款明确规定成员应确保其检疫措施与存在的国际标准一致。

附件A第3段也同样表明提及的国际标准涉及食品安全时是营养委员会制定的标准。

SPS没有规定第三条目的上的国际标准相关性的条件。

因此，专家组在裁定一成员是否有义务根据第3条1款将其检疫措施以国际标准为依据时，只需确定该国际标准是否存在。

故专家组不考虑标准是否反映了所建议的保护水平或检疫措施或检疫措施的类型，不考虑这些标准是否一致通过还是微弱多数通过，也不考虑讨论的期限或通过的日期早于或晚于SPS 的生效。

专家组注意到上述委员会的五项标准是与附件A中的3（a）要求的药物残留有关的标准，适用于牛肉及牛肉制品，并对争议中的五种荷尔蒙适用。

专家组因此裁定：对欧共体的争议措施，国际标准对其争议中的六种荷尔蒙中的五种适用。

专家组必须审查欧共体的措施是否根据第3条1款的规定以这些国际标准为依据。

（2）依据营养标准委员会标准的检疫措施
1）依据的含义
SPS并没有明确定义第3条1款中的“依据”（based on）的含义。

但第3条2款中规定了与国际标准一致即与SPS和GATT一致的推定，这就使依据国际标准的措施等同于与该标准一致的措施。

第3条3款又反过来明确将依据国际标准的检疫措施的定义与这些措施达成的建议保护水平相联系。

第3条3款规定了成员制定或维持没有依据国际标准应满足的条件。

他更具体的适用于比依据国际标准的检疫措施的检疫保护水平更高的措施或者与之不同的措施。

在决定一措施是否依据国际标准时，其中的一个确定因素是该措施达到的保护水平。

根据第3条3款，所有依据特定国际标准的措施原则上都应达到相同的检疫保护水平，因而，如果以国际标准反映了特定的检疫保护水平，且一检疫措施意味着不同的水平，则该措施不能视为以国际标准为依据。

专家组因而裁定，一措施如据第3条1款以国际标准为依据，该措施需反映该标准所反映的相同水平。

在本争端中需要比较欧共体措施达到的检疫保护水平与营养标准委员会的标准达到的检疫保护水平。

2）检疫保护水平的比较
在本争端中，就两种合成荷尔蒙玉米赤霉醇，和去甲雄三烯醇酮来说，存在两项可以适用的国际标准，即ADI或MRL含量。

这些反映了营养标准委员会标准所确定的保护水平。

由于欧共体的争议措施不允许在任何牛肉或者牛肉制品中存在任何两种荷尔蒙的残留，或者不允许人类摄入任何残留，欧共体的保护水平与营养标准委员会标准规定的保护水平有着重大的不同（无残留水平与允许一定残留的水平）。

欧共体的争议措施就这两种荷尔蒙的适用来说，没有依据第3条1款的要求以国际标准为依据。

对于其他的三个委员会的标准对欧共体措施适用时，委员会认为没有必要对三种自然荷尔蒙的残留规定ADI和MRL。

标准允许的用于促进生长的这些荷尔蒙的残留，在任何情况下都超出零（无限残留水平）。

而欧共体的措施却不允许这些荷尔蒙的任何残留，因而其反映出来的保护水平明显不同于标准所反映出的保护水平（无残留对无限残留）。

因而欧共体的有争议措施，就其对这三种有争议的荷尔蒙来说，没有按照第3条1款要求的依据现有的国际标准。

据此，专家组裁定，争议的欧共体措施（与MGA有关的除外）将导致与根据国际标准的措施不同的保护水平，且没有按第3条1款的要求根据现有的国际标准而制定。

2 SPS第3条3款：没有依据科学标准的卫生措施
欧共体争议措施没有依据现有的国际标准并不必然意味着这些措施不符合SPS的要求。

第3条3款规定：“如存在科学理由，或一成员依照第5条第1款至第8款的规定确定动植物卫生的保护水平是适当的，则各成员可以采取或维持比根据有关国际标准，指南或者建议制定的措施所可能达到的保护水平更高的动植物卫生措施。

尽管有以上规定，但是所产生的动植物卫生保护水平与根据现有的国际标准，指南或者建议制定的措施所实现的保护水平不同的措施，均不得与本协定中任何其他规定相抵触。

”
第3条3款的第1句的脚注做了相关的规定，“如果存在科学理由”的情况是，一成员根据本协定的有关规定对现有的科学信息进行审查和评估，确定有关国际标准，指南或者建议不足以实现适当的动植物卫生保护水平。

“适当的卫生保护水平”这一概念规定于附件A第5条“制定动植物卫生措施以保护其领土内的人类，动植物生命或健康的成员所认为适当的动植物卫生保护水平。

”
根据上述规定，要依据第3条3款证明一项卫生措施的正当性，需要满足下述两个条件中的一个，实施该措施存在“科学的理由”，即按照SPS的有关规定，在审查和评估现有科学信息的基础上，实施该措施的成员确定有关的国际标准，指南或者建议不足以达到适当的卫生保护水平；或者，成员方确定其保护水平的结果根据第5条第1款至第8款视为适当。

并且根据第3条3款第二句，满足前述条件之一后，实施措施的一方仍必须遵循SPS的其他规定。

专家组因此裁定，无论这两项例外之间存在什么差异，根据第3条3款，只有在符合第5条的要求才能被认为是正当的。

如果专家组裁定本案中的欧共体措。