建立起中国特色的现代政府行政管理体制

建立起中国特色的现代政府行政管理体制

上海经济体制改革研究会陈林

政府是代表国家行使公共权力的机构体系。从政治意义上说，政府作为国家的代表，是一个社会上层建筑的重要组成部分。从经济意义上，它又是经济的特定主体，是一个特殊的经济组织。其行为具有以下两大特征：一是公共性。代表公共权力从事社会的公共管理，追求社会福利最大化。二是间接性。政府在不直接干预企业和其他微观经济组织的生产经营活动的前提下，运用经济手段、法律手段和必要的行政手段来执行各项经济职能。我国应学习借鉴西方政府改革的理论和经验，结合我国的具体国情，建立起中国特色的现代政府行政管理体制。总体思路是实现政市、政企、政社“三个分开”，深化政府职能的转变；推进政府治理模式和政府层级结构和管理机制“三大创新”，实行行政决策与执行分离的政府代理机构制度，再造政府机构和完善政府管理。

一、“政市分开”，塑造符合现代市场经济体制的政府主体

应按照实现政府职能有限化的要求，推进政府职能的转变。政府职能的有限化，重点是正确定位政府所承担的职责和应具备的功能，明确政府活动的性质，作用的领域，实现“政市（即政府职能与市场功能）分开”，解决政府“越位”、“错位”和“缺位”的“三位现象”。

“政市分开”总的原则是：凡是市场机制能够正常发挥配置作用的领域，凡是通过市场机制能解决的问题，政府都应自觉退出。政府不包办所有公共事务，让全社会共同来办公共事业，实现公共管理社会化和民营化。对必须由政府承担的职责，则应强化政府的服务和宏观调控的作用，以消除市场机制的负面影响。具体来说；

一是要弱化政府的微观经济干预职能，解决“越位”和“错位”问题。我国是从计划经济向市场经济转轨的国家，市场经济新体制刚刚进入完善阶段，而且由于采取渐进的转轨方式，现阶段的政府职能仍明显地带有计划经济的色彩，突出的表现就是政府对微观经济活动的干预过多。因此，无论是就完善社会主义市场经济体制的需要来说，还是从遵循WTO规则的要求来看，都必须进一步弱化

政府的微观经济干预职能，使政府职能从“越位”和“错位”转向“归位”和“正位”。就是要求政府从无所不包、无所不为的全能政府，转变成“有所为，有所不为”的有限政府。在市场机制能够正常发挥配置作用的领域，政府应自觉退出。如政府不要干预竞争性领域企业的经营活动和投资决策，让国有资本从一般竞争性领域退出，从直接干预者成为监管者；

首先，进一步深化行政审批制度改革。行政审批是计划经济的产物，项目众多、程序繁杂的行政审批制不利于提高生产效率，不利于资源的优化配置。国家只审批关系经济安全、影响环境资源、涉及整体布局的重大项目和政府投资项目及限制类项目，其他项目由审批制改为备案制，由投资主体自行决策，依法办理用地、资源、环保、安全等许可手续。对必须审批的项目，要合理划分中央和地方权限，扩大大型企业集团投资决策权，完善咨询论证制度，减少环节，提高效率。

其次，要打破行政垄断，放松自然垄断行业的管制。我国现有的垄断绝大部分是行政垄断，行政垄断必然滋生腐败，会严重破坏市场秩序，妨碍公平的市场竞争，影响市场机制的良性运行。要加快电讯、电力、民航、铁道、邮政等行政垄断行业的改革，放松行业进入壁垒和行业管制。政府放松对自然垄断行业的管制，对基础设施引入市场机制经营，政府可将基础设施的建设权和管理权通过向社会公开发包，转让给市场组织，以消除垄断，提高基础设施的建设和管理效率。

二是在市场失灵的领域要强化政府的服务和宏观调控的作用，以消除市场机制的负面影响，解决“缺位”问题。通过政府各种经济手段的适度干预，消除或减低经济周期中通货膨胀和通货紧缩对经济发展的影响，消除社会分配两极分化对社会稳定的影响；通过政府适度管制，防止市场秩序混乱和行业垄断；通过加强监管和服务功能，更好地规范企业主体的行为，维护消费者的合法利益，为经济发展创造良好的经济环境。其一，要从直接经营转向间接的总量调控。在传统计划经济体制下，政府既是各个企业的所有者，又是直接经营者，同时还是社会的行政管理者。在现代市场经济条件下，政府职能从直接经营企业和管理经济转向以总量调控为主。总量调控的内容就是通过财政政策、货币政策以及产业政策等，调节社会总需求与总供给，使总需求与总供给保持大体平衡，以保证企业经营的良好环境，并引导企业的经营活动。其二，要从

直接经营和管理实物运动转向间接调控价值运动。在传统计划经济体制下，政府直接管理和经营企业，以经济的实物运动为主要管理和经营对象，具体表现为对资源的直接行政调拨和直接组织生产。但在现代市场经济条件下，政府以市场为直接调控对象，保证各种宏观总量的价值平衡。这种价值平衡主要表现为财政收支平衡、信贷收支平衡、外汇收支平衡等。其三，要从静态方式的直接经营和管理转向动态方式的间接调控。在传统的计划经济体制下，政府只注重初始的计划目标的制定，而不注重市场的变化和计划的调整，是一种静态管理方式。在现代市场经济条件下，政府的计划是一种指导性的计划，不仅企业可以根据市场变化及时进行调整，而且政府也要根据市场变化及时修改计划目标，是一种动态的管理方式。

二、政企分开，从体制机制上割断政府对企业经济活动的直接干预

政企关系是现代市场经济最基本的经济关系。从市场主体角度分析，企业是市场的运行主体，而政府则是市场的调控主体。只有运行主体与调控主体的有效协同，才能真正发挥市场配置资源的优势，同时弥补政府与市场潜在的缺陷。

首先要实现政资分开，构建政府经济性代理体制。不仅通过国资委——国资经营公司——国有企业三层次委托——代理链，分离政府国有资产所有者职能与社会经济管理职能，割断政府与企业之间的行政性关系，建立完全经济性的国资代理体制。并应积极探索社会信托代理制度，由社会信托代理机构或公司作为受托人，按照事先制定的规则独立行使权力，对国有产权进行运作。这种托管是一种盈亏对称、权责对称的运作方式，被托管企业的盈亏对受托方形成一种约束，受托方对被托管企业承担经营风险，同时也享有按协议规定的分享收益的权利。它与政府或国资委不构成任何行政隶属关系，完全是一种纯粹的契约式的经济关系。这种方式对于属于竞争性领域国有资本的运作更具有特殊意义其次要构造股权多元化的产权制度，使政府的直接干预受到制度性约束。实行股权多元化，就是指运用现代公司制原理，改变原有的一元国有独资格局，变为投资主体多元化的混合所有制经济，使股份制成为公有制的主要实现形式。只有这样，才能理顺政企关系，从根本上解决政府对微观经济活动的过度干预问题，把政府从干预国企管理的重负中解脱出来，专心当好“裁判员”。