公共产品视角下的政府规制及最优供给研究

收稿日期:2008-04-21
3基金项目:国家社会科学基金项目(07BJ Y011)、教育部“新世纪优秀人才支持计划”(NCET -05-0298)、辽宁省高等学校优秀人才支持
计划项目(RC -05-04)。

作者简介:肖兴志(1973-),男,东北财经大学产业组织与企业组织研究中心教授,经济学博士;王倩倩(1981-),女,东北财经大学财税学院博士研究生。

公共产品视角下的政府规制及最优供给研究
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肖兴志1,王倩倩2
(1.东北财经大学产业组织与企业组织研究中心,辽宁大连116025;
2.东北财经大学财税学院,辽宁大连116025))
摘　要:政府规制主要是指政府行政机构制定并执行的直接干预市场配置机制或间接改变企业和消费者的供需决策的一般规则或特殊行为。

作为一种约束性制度安排,政府规制具有非排他性和非竞争性,可以视为一种公共产品。

本文详细论证了政府规制的公共产品属性,进一步分析了政府规制的供给特征与需求特征,并在归纳中国政府规制特征基础上,研究探讨了中国政府规制优化的制度设计。

关键词:政府规制;公共产品;偏好显示机制
中图分类号:F124.7　文献标识码:A 文章编号:1005-1007(2008)10-0003-06
Abstract :Regulation ,which is made by government administration ,is a kind of rule and behavior that can inter 2fere the market allocating sysytem directly and can change the corporations ’and consumers ’decision indirectly.As the restrictive command ,regulation isn ’t exclusive and competitive.Consequently ,it is a kind of public goods.This paper proves that regulation belongs to public goods and analyses the properties of regulation ’s demand and supply.Basing on these characteristic ,the paper puts up the design for optimizing government regulation supply.
K ey Words :G overnment Regulation ,Public G oods ,Preference Indication Mechanism
一、政府规制是一种特殊的公共产品
萨缪尔森在《公共支出的纯理论》中指出,公共产品具体判定标准主要是非排他性和非竞争性。

非排他性包含两个方面的含义:一是在技术上不能将不付费的受益者排除在外。

二是虽然在技术上可以排他,但排他的成本十分昂贵,以致在经济上不可行。

非竞争性亦包含两个方面的含义:一是边际生产成本为零。

边际生产成本是指增加一个消费者对供给者带来的边际成本,而非产量增加而导致的边际成本。

二是边际拥挤成本为零。

这就是说,每个消费者的消费都不影响其他消费者的消费数量和质量,这种产品不但是共同消费,而且也不存在消费拥挤现象。

凡是能够完全满足以上两个基本特征的产品和服务就可以判定为公共产品。

首先,从非排他性来看,政府规制作为一种制度
安排,主要依据各种规则发生作用。

规则的特点是,它一旦制定,就会作用于规则限定范围内的所有经济主体,而非针对某一经济主体,因此不存在排他性问题。

其次,从非竞争性来看,一项政府规制措施提供给被规制对象的边际生产成本和边际拥挤成本为零。

比如若某企业的污染排放量大,严重影响到附近消费者的正常生活,消费者便联合起来向政府反映,当这种呼声达到一定规模的时候,政府会对该企业污染进行规制。

从调研讨论到规则的最后执行,政府承担了供给成本(政府规制的制定成本)。

但当规则定型并付诸实施之后,政府即可将标准运用于同一类型的所有企业,被规制的企业从10个增加到20个并不会增加这项政府规制的供给成本。

同时,既定的政府规制法律、制度、规则可以以零边际成本提供给所有企业,对一个企业的规制范围和程度不会影响对其他企业的规制效果,且不存在拥挤性问题,即意味着政府规制的边际拥挤成本为零。

综上所述,政府规制满足公共产品的基本特征表明,它是
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MODERN FINANCE &ECONOMICS No.10,2009　Vo10.28
G eneral No.225
一种典型的公共产品。

相对于一般公共产品而言,政府规制还具有一定的特殊性(见表1),主要表现在:(1)政府规制是非实物形态的公共产品。

通常,大多数公共产品基本处于某种实物状态(如灯塔、桥梁等),具有直观、生动、易于被感知的特点,政府一般通过提供专项资金来供给此类公共产品。

同时,这些公共产品基本具有正的社会效益,相应的社会需求量较大。

因而,这些公共产品面临的主要矛盾是在财政资金约束下的供给不足问题。

但是政府规制没有具体的实物形态,较为抽象,因此,只能通过静态的时点来加以考察。

从投入角度来看,政府规制一般表现为法律、制度、规则等,从产出角度看,则表现为社会效益或非社会效益。

(2)政府规制具有某种程度的成本与收益非对称性。

财政是通过向社会提供公共产品来执行政府干预经济职能的手段。

提供公共产品的成本主要通过税收补偿①,税收具有一般报偿性的特点,即从公共产品中获得的收益与承担的公共产品成本(特定税收)具有对应关系。

而政府规制的成本与收益却存在着某种程度的分离性。

比如公用事业的财政补贴资金主要来源于税收,而补贴对象却往往不是税收的直接承担者。

政府规制的这种性质使政府缺乏节约规制成本的激励。

(3)政府规制效用具有多元性。

政府规制对不同的利益集团会产生不同的影响,对一些利益集团有利的规制可能会使另一些利益集团蒙受损失(王俊豪,2001)。

比如,进入规制通常能够给在位的垄断企业带来收益,但对于其他希望从事该行业的企业来说则是不利的。

(4)政府规制是一种约束型公共产品,通过对被规制对象的限制来实现其公共产品效用,如资源、环境规制约束了企业的活动范围,但却具有较高的社会效益。

一般公共产品可以直接为消费者带来满足,为消费者提供激励性效用。

(5)政府规制是一种手段型公共产品,企业和消费者并不能从政府规制本身得到满足,而是从政府规制的客观效果中获取收益。

无论是企业还是消费者,最终需要的不是政府规制政策本身,而是政府规制政策所赋予的权利。

自然垄断企业对进入规制的需求是为了获得限制其他企业分享利润的权力,进而保护其垄断地位,维持其垄断利润。

(6)政府规制具有消费的强制性。

一般的公共产品,需求者有选择性消费的权利。

而政府规制则是单方面决定执行的合同,相关方只有依照合同规定进行相应活动的义务,没有不履行或修改合同的权利。

政府规制一般通过立法和公共政策来实施,一旦制定,被规制对象必须执行,而其他相关主体也必须进行服从性消费。

(7)政府规制具有一定的“地域专用性”。

政府规制受价值观、意识形态、政治制度等多种因素的影响,在一国被认为是成功的政府规制,在另一国不一定适用。

因此,任何国家都不能简单照搬他国的政府规制模式。

表1　政府规制的公共产品特性
公共产品类型大多数公共产品政府规制
特征实物形态非实物形态
投入资金法律、制度、规则
产出正的社会效益
正的社会效益/
负的社会效益成本与收益对称性非对称性
作用方式效用型公共产品约束型公共产品目的消费型公共产品手段型公共产品消费性质选择性强制性
适用范围地域中性地域专用性
二、政府规制供给与需求的基本特征
(一)供给特征
1.政府规制供给的垄断性
政府规制的供给一般由政府来承担,这主要由两方面因素决定。

首先,从效率角度来看,公共产品的非排他性和非竞争性决定了政府供给的高效率。

一方面,公共产品的非排他性决定了消费者在使用这类产品时,往往都会有不付费的动机;另一方面,公共产品的非竞争性导致其他消费者不会反对免费搭车者的行为。

因此,在一个经济社会中,只要有公共产品存在,“免费搭车”现象就不可避免。

如果由私人企业提供公共产品,可能无法收回成本。

同时,由于公共产品的个人消费“量”是不确定的,价格机制不能有效发挥作用,竞争市场上一般无法提供这
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①公共产品包括两部分:纯公共产品和准公共产品。

纯公共产品只能由政府供给,以税收方式进行补偿。

准公共产品既可由政府供给也可由市场供给;既可用税收方式进行补偿也可用收费方式进行补偿。

市场供给的成本补偿方式包括以下三种:企业自由供给,通过向使用者收费补偿成本;政府授权企业供给,企业按照政府确定标准向使用者收费;政府资助企业供给,通过直接财政支出或税收优惠支持企业。

政府供给的成本补偿方式包括以下三种:政府免费向社会成员供给,通过税收补偿成本;政府以较低价格向社会成员供给,通过税收补偿低价损失;政府有偿供给,通过收费补偿生产成本。

类产品,需要政府用税收手段来集资提供这些产品。

政府的基本功能是提供法律和秩序,并保护产权以换取税收。

由于政府属于“自然垄断”范畴,作为垄断者,政府可以比竞争性组织以低得多的费用提供上述制度性服务(D.诺斯,1994)。

其次,从公平角度来看,政府规制主要是通过法律法规发生其对经济的调控作用。

政府规制本身就是一种游戏规则,所有经济主体都要按照既定的规则运作。

那么究竟应当由谁来制定这个规则呢?显然,所有参与交易过程的经济主体都没有资格,只有由一个无利益关系的“第三方”来充当仲裁者。

规则制定者的角色只能由政府承担,政府规制只能由政府供给。

以上两种因素决定了政府规制供应权的垄断性。

2.政府规制制定成本的硬约束性
政府规制成本分为两部分,一是政府规制的制定成本,二是政府规制的游说成本(见表2)。

政府规制的制定成本主要包括政府规制的直接成本和间接成本。

直接成本由实施规制所耗费的人、财、物构成,可以根据财政预算拨款计算。

计算范围应包括中央规制机构的支出总额和省、直辖市、自治区政府的支出总额以及各地方规制机构的支出总额(刘小兵,2004)。

间接成本由机会成本及其他规制引致的成本构成,可以根据没有财政预算拨款下强加给执行和服从规制规章的支出计算。

计算范围包括省、直辖市、自治区和各地方规制机构的支出,被规制者和相关私人部门的支出①。

由于政府是政府规制制定成本的承担者,因此,其供给数量会随着成本的增加而减少。

政府规制的游说成本主要包括各集团的组织费用和寻租费用,主要由政府规制的需求方承担。

游说成本中的寻租成本可以转化为政府工作人员的收益,因此,在一定程度上,政府规制的寻租成本与政府规制供给成正比。

表2　政府规制的成本构成
政府规制成本政府规制制定成本政府规制游说成本负担者政府各集团
与供给数量关系成反比成正比
(二)需求特征
从微观层面看,政府规制来源于企业和消费者的意愿。

作为公共产品,政府规制会给企业和消费者带来效用。

但是,与一般的公共产品不同,由于价值取向的驱动,政府规制除了存在“搭便车”问题外,还存在“斗争性”问题。

企业和消费者追求的目标不同,一个追求利润最大化,一个追求福利最大化,两个目标之间往往存在冲突,如最高限价策略往往会增加消费者的福利,但却会减少企业的利润,限制企业的决策空间,甚至会对企业的利益造成损害。

因此,政府规制的微观需求主体一般会形成两个群体:企业和消费者。

这些群体在发展壮大到一定程度时,会形成独立的利益集团,集中表达自己的偏好。

为了维护各自的利益,两个团体之间往往会进行博弈,占有博弈资源较多的集团会在竞争中占据有利地位,博弈资源较少的集团需求呼声会在政府的权衡之下被漠视,两个集团博弈后的结果形成政府规制需求曲线。

因此,政府规制的微观需求具有强者占优的特点。

表3　规制供给与规制需求的对比
政府规制供给政府规制需求
确定步骤①量化政府规制供给制定成本
②确定政府规制供给曲线
①根据企业和消费者的偏好,分别确定企业和消费者的需求曲线
②汇总企业和消费者的需求曲线,制定出社会总需求曲线
决定因素政府规制的制定成本企业和消费者各自的消费偏好及力量对比影响因素政府的政策导向政府规制的游说成本
特征供给由政府垄断总需求往往符合强者利益总需求最终由政府确定
从宏观层面来看,政府规制的总需求是微观需求主体的汇总函数,微观需求是构成宏观需求的要素。

宏观需求是由公正的第三方对微观需求进行权衡汇总后得到的,一般情况下,这一汇总工作由政府
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①严格来说,政府规制的直接成本包括政府规制政策的制定成本和政府规制机构的运行成本。

政府规制的间接成本主要包括政府规制的效率成本、政府规制的收入再分配成本、政府规制的反腐成本、政府规制的寻租成本。

参见李郁芳:《体制转轨时期的政府微观规制行为》,经济科学出版社,2003年版,第149页。

王俊豪:《政府管制经济学导论》,商务印书馆2001年版,第16-23页。

来承担。

在公平理念下,作为公共利益代表的政府
在确定社会总需求时,应当给弱势集团的需求以较多的权重系数。

(三)政府规制的最优供给模型政府规制范围的确立程序应当分为两个步骤:第一步,确定市场失灵的领域。

第二步,对存在市场失灵的领域进行成本-收益分析。

如果成本小于收益,则进行政府规制,反之取消。

在确定政府规制供给范围后,通过对特定的政府规制市场进行局部均衡分析确定最优供给规模(王俊豪,2001)。

如图1所示,该模型主要包括三个假定:一是政府是公共利益的追求者,二是政府规制供给者的垄断权力受到一定的制约,三是政府规制需求者的偏好显示机制健全,可以得到政府规制的社会总需求曲线。

图1　政府规制供给规模的确定
对政府规制进行均衡分析需要分别确定政府规制的供给和需求曲线。

从理论上讲,需求曲线由各个消费者对该项规制政策的需求汇总而成。

但是由
于政府规制需求的复杂性(见需求特征分析)以及需求偏好显示机制的缺失,现实中很难得到政府规制需求曲线。

为此,该模型简化了现实条件,假定可以得到政府规制的社会总需求曲线。

政府规制的供给曲线就是政府规制的成本曲线。

该模型所使用的成本是政府规制的制定成本,这种处理主要出于两种考虑:一是在政府正常管理活动中,使用的多为政府规制制定成本,二是政府规制的制定成本易于量化,可以得到较为准确的数据,而政府规制的游说成本则比较复杂,难以计量。

三、中国政府规制的需求供给缺陷
(一)政府规制需求偏好显示机制缺失
由于市场经济发展的阶段性以及长期以来的“家长式”管理,中国至今没有形成真正独立的成熟需求主体,相应的偏好机制也无法建立起来。

一方
面,除少数与政府有特殊关系的国有垄断企业外,一般企业还仅仅是成长中的弱小主体,没有能力依据自身偏好影响和制约政府规制行为。

另一方面,国有垄断企业在很大程度上保留着对政府权力的“依附性”,政府利益取代了企业利益,无法形成自主的可以表达自身偏好的独立主体。

此外,消费者力量过于薄弱也是规制需求偏好显示机制缺失的重要原因。

计划经济时期,供给决定需求,生产主导一切。

需求什么,需求多少,都是由政府代为决定分派的,消费者属于被压抑、没有地位的群体。

随着市场经济的发展,消费者意识逐步觉醒,独立性逐步扩大,但尚未成长为足以与企业相抗衡的独立力量。

除了按行政计划成立的消费者委员会外,国内尚未形成能够真正代表消费者利益,表达消费者偏好的组织。

消费者的弱组织性和缺乏集体行动能力的特点使其没有能力集中表达自身需求偏好。

(二)规制供给具有强烈的政策导向性
在决定规制供给范围和规模时政府拥有绝对主导权,政府的政策导向往往取代需求,成为确定政府规制供给的决定性因素。

由于中国传统的家长式管理方式的残余以及需求者偏好显示机制的缺失,政府规制的供给主要不是由企业和消费者的需求来决定的,而是由政府的政策导向、上级的指令来决定的。

政策导向取代了需求意愿,成为了规制供给的决定因素。

这种状况不利于反映政府规制的真实需求和优化政府规制供给行为。

同时,政府的这种政策决定一切的行为容易导致对规制成本的忽略,可能浪费本来就十分紧张的公共资金。

(三)规制供给分散化中国政府规制的供给分散于各级各地方政府部门。

从中央到地方几乎所有政府机关都有规制供给权力。

专事规制职能的机构不多,也没有以法律形式明确规制机构的地位,主要是由一些行政管理机关按照各自的职能共同执法。

现实中不同的政府部门共同提供供给行为,必然引起各行政管理部门之间职能交叉、职权不明、执法严格程度不一。

一方面,多头执法、各自为政现象普遍存在,规制责任分散、许多规制责任无法落实,形成事实上的规制供给缺位。

另一方面,不同政府部门对应着不同规制目标和手段,导致规制协调难度大,规制效率低下。

(四)供给主体承担多重社会责任
规制供给的唯一主体是政府,承担着供给政府规制,弥补市场失效的职能。

但是政府同时还肩负着其他的责任。

作为规制的供给者,政府必须不偏
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不倚地遵循规制法则对市场主体的活动进行限制或指导。

作为行政管理者,政府承担着一般社会管理者的职能,其工作重点在于促进经济发展、保持社会稳定;作为国企的所有者和管理者,政府承担着运营国有企业的职能,其工作重点是要保证国有资产的保值增值。

这些职能之间存在冲突,往往是“鱼与熊掌不可兼得”,政府需要进行权衡取舍。

目前政府往往倾向于对国有企业进行扶植与保护,难以公正地提供政府规制。

四、优化中国政府规制的制度设计
(一)确立政府规制供给的标准程序
首先是确定市场失灵的领域。

市场失灵在理论上界定了市场与政府的行为边界,为政府规制提供了理论基础和参照系。

目前,对于中国来说主要就是逐步退出经济性规制领域,取消诸产业进入的障碍、许可准入的经营范围、政府定价等,为企业创造机会均等的公平竞争环境。

同时,在社会性规制方面,扩大规制范围,增加规制机构,加强规制力度。

其次在需要规制领域进行成本-收益分析。

借鉴发达国家经验,规制政策生效前要进行成本-收益分析,只有收益超过成本的规制政策才能被通过;规制政策生效后每年进行成本-收益评估,掌握政策对经济社会的实际影响。

构建政府规制成本-收益分析程序是科学界定政府规制范围的必然选择。

构建成本-收益分析程序的关键在于估算政府规制成本和量化政府规制收益。

政府规制成本主要指的是政府规制的制定成本,其计算方法已在上文详细介绍。

政府规制收益则可以通过实施规制条件下资源配置效率与非规制条件下资源配置效率之差即规制比非规制所减少的效率损失来衡量。

(二)培育相关利益集团,健全政府规制偏好显示机制
大力扶植、推进独立的企业利益集团和消费者利益集团,建立政府规制偏好显示机制,对于限制政府的自由裁量权,从源头上规范政府规制行为具有十分重要的意义①。

具体操作可以从以下几个方面着手:(1)从法律上明确企业、消费者等利益相关者在规制立法和决策中的重要地位和作用,充分吸收企业、消费者及相关者直接或间接地参与规制立法过程,如参加立法听证会等,使其各自的利益能够在规制博弈中得到尽可能充分的表达。

(2)大力推进扶持独立、强大的企业利益集团和消费者利益集团。

政府推进该领域国有资产管理体制的改革,使政府从自然垄断产业的经营者转变为竞争性经营的组织者,为民营经济的成长创造良好的氛围和条件。

同时,运用舆论工具,大力组织并推动消费者利益集团的尽快形成,调动起消费者运用法律武器维护自身利益的主体意识。

(3)建立企业和消费者的偏好显示机制,提高企业、消费者的政府规制决策参与程度。

不同集团需要什么范围的政府规制,先后次序如何,需要规模的大小,可以通过这种机制充分表达出来,并通过某种程序将其转化为政府规制主要决策人的依据和行动目标。

(三)建立健全政府规制法律体系,硬化垄断权力的约束机制
加强规制法规建设,为政府规制供给行为提供基本的行为规范,主要应当包括以下几点:一是逐步将规制的立法权由政府转到人大,将规制的立法权和执法权分开,使政府主要成为执行机构,这是防止政府部门利益和部门意志法律化、政府规制行为走偏方向的重要环节。

二是要加强行政立法的进度,消除法律空白,考虑出台关于政府依法行政、公务员执行公务等相关法律法规,使政府部门和公众有法可依。

三是政府要充分尊重人民群众当家作主的知情权、建议权、参与权、选择权,确保行政决策充分集中民智,珍惜民力,体现民意。

建立和完善法律听证制度,提高立法的透明度和公众的参与度。

要充分发扬民主,吸取各方面各阶层人士的意见和建议,使法律法规真正反映人民的心声,代表人民的利益,维护人民的权利。

四是行政执法要严格遵照有法必依、执法必严、违法必究的原则。

对执法者要有明确的要求和考核标准以及对违法行为的处罚标准,确保公正执法。

(四)建立专门的政府规制机构,确立政府规制供给的执行主体
针对目前中国的规制机构设置不科学、职能交叉的现象,应当建立独立、统一的政府规制机构,该机构要将分散于各部门、各地区政府的规制权力集
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第28卷第10期肖兴志,等:公共产品视角下的政府规制及最优供给研究2008年10月
①政府规制过程中的主体由规制机构、被规制企业和消费者组成。

三个行为主体既相互制约又相互依存。

企业和消费者是规制博弈的双方,政府规制机构是博弈的仲裁者或规则的制定者、执行博弈结果的代理人。

从规范意义上讲,政府规制既是政府行政过程,又是由被规制市场中的消费者和企业、消费者偏好和企业技术、可利用的战略以及规则组合来界定的一种博弈。

参见丹尼尔・F・史普博:《管制与市场》[M],上海三联书店,上海人民出版社1999年版,第112页。