公共产品视角下的政府规制及最优供给研究

收稿日期:2008-04-21

3基金项目:国家社会科学基金项目(07BJ Y011)、教育部“新世纪优秀人才支持计划”(NCET -05-0298)、辽宁省高等学校优秀人才支持

计划项目(RC -05-04)。

作者简介:肖兴志(1973-),男,东北财经大学产业组织与企业组织研究中心教授,经济学博士;王倩倩(1981-),女,东北财经大学财税学院博士研究生。

公共产品视角下的政府规制及最优供给研究

3

肖兴志1,王倩倩2

(1.东北财经大学产业组织与企业组织研究中心,辽宁大连116025;

2.东北财经大学财税学院,辽宁大连116025))

摘　要:政府规制主要是指政府行政机构制定并执行的直接干预市场配置机制或间接改变企业和消费者的供需决策的一般规则或特殊行为。作为一种约束性制度安排,政府规制具有非排他性和非竞争性,可以视为一种公共产品。本文详细论证了政府规制的公共产品属性,进一步分析了政府规制的供给特征与需求特征,并在归纳中国政府规制特征基础上,研究探讨了中国政府规制优化的制度设计。

关键词:政府规制;公共产品;偏好显示机制

中图分类号:F124.7　文献标识码:A 文章编号:1005-1007(2008)10-0003-06

Abstract :Regulation ,which is made by government administration ,is a kind of rule and behavior that can inter 2fere the market allocating sysytem directly and can change the corporations ’and consumers ’decision indirectly.As the restrictive command ,regulation isn ’t exclusive and competitive.Consequently ,it is a kind of public goods.This paper proves that regulation belongs to public goods and analyses the properties of regulation ’s demand and supply.Basing on these characteristic ,the paper puts up the design for optimizing government regulation supply.

K ey Words :G overnment Regulation ,Public G oods ,Preference Indication Mechanism

一、政府规制是一种特殊的公共产品

萨缪尔森在《公共支出的纯理论》中指出,公共产品具体判定标准主要是非排他性和非竞争性。非排他性包含两个方面的含义:一是在技术上不能将不付费的受益者排除在外。二是虽然在技术上可以排他,但排他的成本十分昂贵,以致在经济上不可行。非竞争性亦包含两个方面的含义:一是边际生产成本为零。边际生产成本是指增加一个消费者对供给者带来的边际成本,而非产量增加而导致的边际成本。二是边际拥挤成本为零。这就是说,每个消费者的消费都不影响其他消费者的消费数量和质量,这种产品不但是共同消费,而且也不存在消费拥挤现象。凡是能够完全满足以上两个基本特征的产品和服务就可以判定为公共产品。

首先,从非排他性来看,政府规制作为一种制度

安排,主要依据各种规则发生作用。规则的特点是,它一旦制定,就会作用于规则限定范围内的所有经济主体,而非针对某一经济主体,因此不存在排他性问题。其次,从非竞争性来看,一项政府规制措施提供给被规制对象的边际生产成本和边际拥挤成本为零。比如若某企业的污染排放量大,严重影响到附近消费者的正常生活,消费者便联合起来向政府反映,当这种呼声达到一定规模的时候,政府会对该企业污染进行规制。从调研讨论到规则的最后执行,政府承担了供给成本(政府规制的制定成本)。但当规则定型并付诸实施之后,政府即可将标准运用于同一类型的所有企业,被规制的企业从10个增加到20个并不会增加这项政府规制的供给成本。同时,既定的政府规制法律、制度、规则可以以零边际成本提供给所有企业,对一个企业的规制范围和程度不会影响对其他企业的规制效果,且不存在拥挤性问题,即意味着政府规制的边际拥挤成本为零。综上所述,政府规制满足公共产品的基本特征表明,它是

2008年第10期第28卷(总第225期)现代财经

MODERN FINANCE &ECONOMICS No.10,2009　Vo10.28

G eneral No.225

一种典型的公共产品。

相对于一般公共产品而言,政府规制还具有一定的特殊性(见表1),主要表现在:(1)政府规制是非实物形态的公共产品。通常,大多数公共产品基本处于某种实物状态(如灯塔、桥梁等),具有直观、生动、易于被感知的特点,政府一般通过提供专项资金来供给此类公共产品。同时,这些公共产品基本具有正的社会效益,相应的社会需求量较大。因而,这些公共产品面临的主要矛盾是在财政资金约束下的供给不足问题。但是政府规制没有具体的实物形态,较为抽象,因此,只能通过静态的时点来加以考察。从投入角度来看,政府规制一般表现为法律、制度、规则等,从产出角度看,则表现为社会效益或非社会效益。(2)政府规制具有某种程度的成本与收益非对称性。财政是通过向社会提供公共产品来执行政府干预经济职能的手段。提供公共产品的成本主要通过税收补偿①,税收具有一般报偿性的特点,即从公共产品中获得的收益与承担的公共产品成本(特定税收)具有对应关系。而政府规制的成本与收益却存在着某种程度的分离性。比如公用事业的财政补贴资金主要来源于税收,而补贴对象却往往不是税收的直接承担者。政府规制的这种性质使政府缺乏节约规制成本的激励。(3)政府规制效用具有多元性。政府规制对不同的利益集团会产生不同的影响,对一些利益集团有利的规制可能会使另一些利益集团蒙受损失(王俊豪,2001)。比如,进入规制通常能够给在位的垄断企业带来收益,但对于其他希望从事该行业的企业来说则是不利的。(4)政府规制是一种约束型公共产品,通过对被规制对象的限制来实现其公共产品效用,如资源、环境规制约束了企业的活动范围,但却具有较高的社会效益。一般公共产品可以直接为消费者带来满足,为消费者提供激励性效用。(5)政府规制是一种手段型公共产品,企业和消费者并不能从政府规制本身得到满足,而是从政府规制的客观效果中获取收益。无论是企业还是消费者,最终需要的不是政府规制政策本身,而是政府规制政策所赋予的权利。自然垄断企业对进入规制的需求是为了获得限制其他企业分享利润的权力,进而保护其垄断地位,维持其垄断利润。(6)政府规制具有消费的强制性。一般的公共产品,需求者有选择性消费的权利。而政府规制则是单方面决定执行的合同,相关方只有依照合同规定进行相应活动的义务,没有不履行或修改合同的权利。政府规制一般通过立法和公共政策来实施,一旦制定,被规制对象必须执行,而其他相关主体也必须进行服从性消费。(7)政府规制具有一定的“地域专用性”。政府规制受价值观、意识形态、政治制度等多种因素的影响,在一国被认为是成功的政府规制,在另一国不一定适用。因此,任何国家都不能简单照搬他国的政府规制模式。

表1　政府规制的公共产品特性

公共产品类型大多数公共产品政府规制

特征实物形态非实物形态

投入资金法律、制度、规则

产出正的社会效益

正的社会效益/

负的社会效益成本与收益对称性非对称性

作用方式效用型公共产品约束型公共产品目的消费型公共产品手段型公共产品消费性质选择性强制性

适用范围地域中性地域专用性

二、政府规制供给与需求的基本特征

(一)供给特征

1.政府规制供给的垄断性

政府规制的供给一般由政府来承担,这主要由两方面因素决定。首先,从效率角度来看,公共产品的非排他性和非竞争性决定了政府供给的高效率。一方面,公共产品的非排他性决定了消费者在使用这类产品时,往往都会有不付费的动机;另一方面,公共产品的非竞争性导致其他消费者不会反对免费搭车者的行为。因此,在一个经济社会中,只要有公共产品存在,“免费搭车”现象就不可避免。如果由私人企业提供公共产品,可能无法收回成本。同时,由于公共产品的个人消费“量”是不确定的,价格机制不能有效发挥作用,竞争市场上一般无法提供这

4 现代财经 2008年10月

①公共产品包括两部分:纯公共产品和准公共产品。纯公共产品只能由政府供给,以税收方式进行补偿。准公共产品既可由政府供给也可由市场供给;既可用税收方式进行补偿也可用收费方式进行补偿。市场供给的成本补偿方式包括以下三种:企业自由供给,通过向使用者收费补偿成本;政府授权企业供给,企业按照政府确定标准向使用者收费;政府资助企业供给,通过直接财政支出或税收优惠支持企业。政府供给的成本补偿方式包括以下三种:政府免费向社会成员供给,通过税收补偿成本;政府以较低价格向社会成员供给,通过税收补偿低价损失;政府有偿供给,通过收费补偿生产成本。