村民委员会与乡镇政府关系论文

浅议村民委员会与乡镇政府的关系摘要：村民委员会是基层群众性自治组织，乡镇政府是基层一级国家政权，正确处理两者的关系是宪法上的一个重要问题，本文分别从概说、现状分析、改进建议三个方面对此进行了一些浅层探讨。

关键词：村民委员会乡镇政府关系

0 引言

如果说家庭联产承包责任制是中国农村经济政策的一个里程碑，使农民有了经营自主权，促成了农村经济一个飞越，那么由马克思主义哲学原理“经济基础决定上层建筑”所决定的，伴随着经济自主权的行使，必须要有相应的法律保障。人民公社转变为乡镇政府，村大队转变为由村民自主选举的村民委员会，不仅赋予了村民政治自主权，并且为村民经济、政治等方面的自治权利奠定了法律意义上的制度与组织基础，是时代要求的产物。

1 村民委员会与乡镇政府关系的法律定位

1.1 村民委员会的法律性质

《宪法》第111条规定“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村委会是基层群众性自治组织。”《村民委员会组织法》第2条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”由以上两项法律规定可以清晰得出村民委员会是村民自治组织的一种，不是一级行政机关。

1.2 乡镇政府的法律性质

《宪法》第105条规定“地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关。”《中华人民共和国各级人大和地方各级人民政府组织法》（以下简称《组织法》）第54条规定：“地方各级人民政府是地方各级人们代表大会的执行机关，是地方各级国家行政机关。”由以上两项法律规定也可以清晰得出乡镇政府是基层国家政权的一种，是基层一级行政机关。

1.3 村民委员会与乡镇政府的法律关系

《宪法》第111条规定“居民委员会、村民委员会同基层政府的相互关系由法律规定。”《村民委员会组织法》第4条又对此进行了更进一步的规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”

从以上各项法律规定可以得出两个方面的内容：首先村民委员会代表村民行使基层社区自治权利，乡镇政府代表国家行使自上而下的行政管理权力，二者是基层乡村管理体制中并存在着两个处于不同层面且相对独立的职权载体，职权的不同性质表明双方并不属于同一个行政机关体系，因此双方不存在上下级的行政隶属关系。既然如此，“乡镇政府在与村民委员会的工作接触中就不得使用行政命令的形式，不能下硬性指标，不能仍习惯性的将村民委员会作为自己的下级政权或派出机关，必需切实尊重村民委员会的自治权利。”其任何行为都必须严格依照法律规定，并在法定的范围和程

序内实施。

其次，乡镇政府与村民委员会虽然不是上下级领导关系，但显然也不是平级机关而不具有任何直接联系。二者的法定关系可以概括为：一是指导与被指导，二是协助与被协助。这种指导与协助关系首先从制度上保证了村民委员会作为自治组织应有的独立性，不会影响它的自治地位。它表明：虽然前者与后者之间不具有直接的行政隶属关系，村民委员会却仍有法定义务接受乡镇政府工作上的指导和帮助并对乡镇政府的工作在保证自治程度的基础上予以协助。

2 村民委员会与乡镇政府的现状分析与法律关系重塑

近几年我国农村经济的发展证明了新政治体制的优越性，也为村民委员会和乡镇政府提出了新的要求和挑战，一些无法迅速满足这些要求的地方就会面临一些问题，清晰的关系也会发生一些变异。

2.1 目前而言村民委员会与乡镇政府关系现状分析

笔者曾利用地理及人际关系优势，对家乡河北省鹿泉市寺家庄镇东营村进行了实地调查。通过与前村主任杜ⅹⅹ的一番谈话，得出了以下两个结论：

2.1.1 近几年来村民委员会在实施政府传达的农村政策上总体而言是十分成功。在免除农业税之前，镇政府每年摊派给村里的农业税、计划生育费、合作医疗费等“四费”以及其他各项收费每年加起来要好几万，不仅农民负担繁重，村委会也成了两面得罪人的

老大难。这些年来，政策好转了许多，以免除农业税为契机，以前村主任杜ⅹⅹ的话说“一般不用在向镇里交钱了”。政府每年还要给予一定的补贴，如种田补贴等。镇里经常会开会，讲解一下党对农村的新政策并大体布置工作，但各项具体政策是由村委会作出决定并负责具体实行的。村长和村民委员会的选举也由村民自己进行，镇里只作程序上的监督，不会再有提名式选任了。村里的事情一般都是由村民委员会讨论决定的，如果有村民不服从或不满意的话可以到镇政府上访反映。总体说来这些年见证的是政策的逐步好转，也是农村生活的逐步好转。生活水平提上去之后，村子里自然而然就更乐于接受镇政府的工作监督指导，村民们对各项具体指示也更愿意配合实施。村民委员会与镇政府的关系和谐了许多。

2.1.2 问题仍然存在。笔者注意两者间不适当的关系仍然存在，主要表现在两个方面，一是乡镇政府对村民委员会的监督徒有虚名，二是仍然存在暗中施加的影响。对于前一种情况而言，最现实的例子是村民选举。如果选举缺少监督往往会被诸如家族势力与财产等因素所利用。

2.2 村民委员会与乡镇政府的法律关系重塑

《村民委员会组织法》以法律的形式对村民自治工作作出了明确规定。需要注意的是，在这个过程中，乡镇政府要充分发挥领导核心作用，采取有效措施，提高认识，切实依法行政，充分依靠和调动村民当家作主的积极性，共同搞好村级体制改革。

2.2.1 宪法关于村民委员会与乡镇政府的法律关系定位

保障公民权利，限制国家权力是全部宪法的最高目标，运用到基层自治组织和基层政权的关系方面，首先要明确的就是应当保护村民委员会的自治权利，限制乡镇政府的行政权力。正确处理村民委员会与乡镇政府的关系实际上就是一场权利与权力的博弈，在这场博弈中，双方均严格在法律规范的范围内行事，不得越轨。

2.2.2 完善相关的法律法规

如何理顺村民自治和政府管理的关系？怎样才能体现乡镇政府指导行为的法律效力？村民不服乡镇政府的指导行为的，应当如何救济其权利，是提起行政诉讼，还是行政复议，或者向人大系统提起申诉？村民不服村民委员会提起诉讼的，法院应当以民事诉讼受理，还是行政诉讼受理？等等。”村民自治实践中出现的种种法律问题，需要法学界作出理论上的回答，为我国农村村民自治中出现的大量法律争议提供救济途径和立法建议。

2.2.3 规范村民的自治权

任何权利都对应有相应的义务且不得滥用，这是一条基本的法律原理。村民自治是我国在基层推行民主的有益尝试，实践证明，它一方面使广大农民群众通过民主实践学会如何行使和维护自己的民主权利，提高自己的民主意识和参政议政能力，从而村民民主的法律意识，另一方面又把民主的法制化与农村经济、社会的发展紧密联系在一起，“既体现了民主的一般性原则，又具有自己的独特性，是中国特色社会主义政治民主不可缺少的组成部分。”因此更应逐步健全和完善这一制度并使它向纵深发展。