城乡结合部问题

城乡结合部——城乡一体化必须迈过的第一道坎

率先形成城乡发展一体化新格局，要求破解城乡结合部亟待解决的难题，探索一条城乡可持续发展的新路

特邀专家

冯晓英（北京市社科院社会学所所长）

佟新（北京大学社会学系教授）

魏娜（中国人民大学公共管理学院教授）

利益调整与体制转换所引发的问题是城乡结合部发展面临的深层次难题

城市规划网（）2月12日消息：记者：城乡结合部是发展活力最强、人口资源环境矛盾最突出、城乡一体化要求最迫切的地区。目前城乡结合部发展主要面临哪些难题？

冯晓英：城乡结合部的问题概括起来，主要表现为环境卫生脏乱、市政设施滞后、私搭乱建严重、安全隐患突出、社会治安复杂。但这些仅是外在的表现形式，真正深层次的问题是城乡结合部的农民没有分享到改革发展的成果，作为一个利益受损群体与同为弱势群体的流动人口的社会边缘化，使得这里成为一个社会矛盾的交汇之地。

魏娜：城乡结合部存在的表层问题有：城乡结合部地区普遍存在违法建设屡禁不止，违法经营大量存在，外来人口无序聚集，生态环境恶化，治安问题突出等问题，这些问题直接影响着这些地区的经济发展与城市社会的稳定。

还有一些深层次的利益调整与体制转换问题所引发的问题：首先是利益调整，体现在国家、城市政府、城乡结合部基层组织、农民等多方利益问题，这一问题的根本解决既涉及到法律的调整也涉及到新的制度规范的重构。二是制度转型，涉及到三个层面的矛盾与问题，即个人转型、社会转型和经济转型。

城乡结合部问题是任何大城市发展中都会遇到的普遍现象

记者：如何客观认识城乡结合部所产生的这些问题？

佟新：城乡结合部久治不愈的问题是城市化发展的必然结果，它不仅在北京等大城市存在，在世界范围内都不同程度地存在。它体现了城市发展的空间规律。一方面，经济发展必然要求土地的不断扩张和延伸，而空间则是有限的，发展的无限需求和土地供给的有限性之间必然产生矛盾。另一方面，从城市发展的空间规律看，只要城乡差异未真正消灭，城乡间永远会存在边界，会有“城乡结合部”。无疑，城乡结合部存在着诸多问题，如建筑布局混乱、缺少公共场所、市政配套水平低，这些的确是需要改善的。但这些问题之所以久治不愈，说到底，是因为政策或政策的执行未能满足各种复杂利益的需求。城乡结合部的利益是非常复杂的，它不止是原居民的利益，还有许多居住在这一区域的外来者的利益。它不止是原居民个体利益，还有其基层经济和小群体的利益。

城乡结合部问题的产生、存在与社会管理体制、城乡规划分治等密切相关

记者：那么，为什么城乡结合部的问题久治不愈呢？

冯晓英：城乡结合部问题的存在已经有20多年的历史，如果从本质上分析，它是实行城乡分治的“二元社会管理”体制的必然结果。城乡结合部的区域特征是“三交叉”，即城乡地域交叉、农（民）居（民）生活交叉、街乡行政管理交叉。这种“交叉”，对我国现行基层社会城乡分治的“二元社会管理”模式提出了严峻挑战。城乡分治的社会管理体制不是北京特有的管理模式，在全国具有普遍性。北京城乡(600861,股吧)结合部的特殊性在于，这里是北京的第一道绿化隔离带和流动人口高度聚居区，而这两者之间存在密切的关系。由于原有的绿化隔离带政策制约经济结构调整，“以绿养绿”，资金不匹配，新村集中住宅建设与产业用地捆绑，相互掣肘，使得这里陷入发展困境。在近郊土地贵如油而又没有更好产业发展的情况下，闲置的土地成为违章建筑的瞄准之地。而城乡结合部是流动人口的聚居区，几百万流动人口与这里的户籍农民以土地和出租房屋为媒介，形成了相互依赖、利益共享、风险共担、共存共荣的利益一体化关系。在城乡结合部城市化进程缓慢的情况下，这里陷入了“非城非乡”的尴尬境地。

城乡结合部城市化进程缓慢，除了城乡二元结构下的各种相关政策不配套，社会矛盾比较突出，城市化进程难以推进之外，与城乡规划分割也有直接关系。北京现行的新农村建设规划和朝阳、海淀、丰台分区规划仍然带有明显的城乡规划分割的痕迹，使介于城乡过渡地带的城乡结合部等城市化区域发展处于尴尬的“空白”境地。同时，北京划分的四类功能区只明确了主导功能，没有将主导功能落实到空间上，使得城乡结合部的农村地区未来发展方向不明。而城乡结合部地区区域规划、产业规划与市政建设规划之间彼此脱节，使得区域内与民生关系密切的就业、居住环境的改善始终无法摆上议事日程。为解决第一道绿化隔离带地区的问题，有关方面为解决城乡结合部地区农民生存与发展上的困难做了制度上的安排，应该说思路是好的。但由于还没有出台相关的实施细则，成效无法显现。

城乡结合部问题的产生、存在要求不断创新城乡社会管理体制

记者：如何解决这些问题？

冯晓英：城市规划、建设与管理，规划是龙头。相对于规划而言，城乡社会政策的衔接和管理体制的改革都不是很困难的事。真正棘手的是绿化隔离带建设和土地使用制度的变革，它决定了农民市民化的进程，而这两项改革都与城市规划有直接关系。因此，在“十二五”国民经济与社会发展规划即将制订之时，将城乡结合部建设规划作为城乡统筹的突破口，是十分必要的。

需要指出的是，解决城乡结合部问题不能只着眼于户籍人口的利益。一是流动人口对北京经济社会发展的贡献已不是“拾遗补缺”，而是“不可或缺”；二是城乡结合部问题十分复杂，解决起来不可能一蹴而就，户籍农民与流动人口“唇齿相依”的关系会保持一个很长的时期。因此，即使解决了户籍农民“上楼”的问题，也不能忽视流动人口居住需求。从可操作角度考虑，以改革农村集体建设用地使用制度，盘活存量集体建设用地为突破口，在城乡结合部暂不进行城市化开发的农村地区选择合适地点，规划、建设流动人口集中住宅，以取代现有聚居区违章建筑，不失为流动人口在京工作时的一种居住模式选择。

佟新：另外，还要充分理解原居民的矛盾心理。“城乡结合部”一词充分体现这一地区的空间特征，它既包括城市特征也包括了乡村特征，而这两种特征不仅是不同的生产方式，还是不同的生活方式，其特征不仅是共存的，而且是相互竞争的。以城乡结合部居民的利益看，他们是否真得“住上楼房”就满足了呢？事实并非这样简单。一方面原居民为住上楼房而欢呼；同时又为失去生存基础而忧心忡忡。在政策执行的过程中要注意原居民的复杂心态，这不是因为村民或村干部对政府政策阳奉阴违，而是原居民利益本身就存在着矛盾和多元性。

构建城乡一体化新格局要求加快实现城乡结合部的转型

记者：党的十七届三中全会提出构建城乡一体化新格局，其着力点在哪里？与城乡结合部问题的解决有什么联系？