_里斯本条约_与欧盟共同外交与安全政策

欧盟制宪研究专题
《里斯本条约》与欧盟共同外交与安全政策
金　玲
内容提要:《里斯本条约》对欧盟对外关系领域进行了一系列重大改革,包括
设立欧盟常任主席、合并原高级代表与欧盟对外关系专员职位、设置欧洲对外关
系行动署、扩大有效多数表决机制的使用范围等,其改革的一个重要目的是提高
联盟对外政策的连续性、有效性和一致性,提升欧盟的国际行为体角色。

上述改
革被普遍乐观地认为会加强欧盟用一个声音说话的能力。

但是由于改革并没有
改变欧盟对外关系领域内共同外交与安全政策支柱体系下独特的决策特征,加上
《里斯本条约》中相关的制度革新仍然具有相当程度的模糊性,因此改革在短时间
内会加剧欧盟共同外交与安全政策领域内的期待—能力差距。

关键词:《里斯本条约》对外关系共同外交与安全政策实施困境
2007年12月13日,欧盟成员国首脑在葡萄牙首都里斯本签署了欧盟新条约———《里斯本条约》,取代已经宣告失败的《欧盟宪法条约》。

《里斯本条约》基本保留了宪法条约对欧盟体制所进行的各项改革,目前已进入批准阶段,计划于2009年生效。

《里斯本条约》对欧盟对外关系领域所进行的各项改革虽然没有从根本上改变共同外交与安全政策(Common Foreign and Security Policy,以下简称CFSP)的政府间性质,但仍被寄予了厚望,被认为必将加强欧盟在世界舞台上用一个声音说话的能力。

本文将重点阐述《里斯本条约》对共同外交与安全政策进行的制度改革,分析其产生的影响,探讨条约本身存在的漏洞所带来的操作性问题。

一《里斯本条约》与CFSP 的机构调整
《里斯本条约》对共同外交与安全政策进行了一系列制度革新和调整,目的是使欧盟能够有效解决扩大的欧盟在CFSP 领域所面临的问题,以及能够更好地面对21世纪的外交与安全挑战。

《里斯本条约》对CFSP 所做的机构调整包括:欧洲理事会常任主席职位的设立、欧洲对外行动署(Eur opean External Acti on Service,以下简称EE AS )的设置、欧盟外交与安全政策事务高级代表职位①的设立。

该条约对于CFSP 机制所进行的调整将增加欧盟在对外关系领域内的协调一致,扩大欧盟采取军事行动以实现外交政策目标的空间,从而提高共同外交与安全政策的灵活性。

(一)欧洲理事会常任主席制度的确立
《里斯本条约》没有改变欧洲理事会在CFSP 政策领域中指导者、决策者和最后裁决者的角色。

条约有关CFSP 的第13条规定:“欧洲理事会应该确定欧盟的战略利益和战略目标,并为CFSP 制订指导性原则。

针对欧盟CFSP 以及联盟对外行动的其他领域,欧洲理事会按照欧盟的战略利益、战略目标作出欧盟决议。

”“欧洲理事会应该确定CFSP 的总方针,包括具有防务含义的事务。

”第17条规定:“当部长理事会中就有效多数表决机制(qualified maj ority voting,以下简称QMV )的使用问题发生争议时,欧洲理事会拥有最终的裁决权”。

其最大的制度改革表现在欧洲理事会常任主席制度的确立。

迄今为止,欧洲理事会由欧盟轮值主席国主持,轮值期为6个月。

由于轮值主席国主持有关会议,拥有动议权和负责政策实施的权力,它在确定联盟共同外交与安全政策的议程和优先次序中拥有独一无二的有利地位,因此各轮值主席国都尽力使本国的优先外交议程排入欧盟的议程中,并试图影响共同外交与安全政策朝着有利于自己的方向发展。

事实证明,“轮值主席国是有关共同立场和联合行动的大多数倡议的来
源。

”②虽然轮值主席制度为每一个成员国在CFSP 领域发挥影响提供了机会,但是由于成员国在外交能力上的差异,当欧盟中的小国担任轮值主席国时,联盟外
7
6　《里斯本条约》与欧盟共同外交与安全政策①②虽然仍然沿用高级代表的称呼,但由于是原高级代表和欧盟委员会对外关系专员两个职位的合并,并赋予其更广泛的职能,因此可以视之为重要的机构革新。

参见陈志敏、古斯塔夫・盖拉茨:《欧洲联盟对外政策一体化———不可能的使命?》,北京:时事出版社2003年版,第198页。

交的可信度大打折扣,①据此,理事会轮值主席制度一直被认为是造成联盟对外政策缺乏连贯性和一致性的重要制度性原因,欧盟东扩导致小国数目的增加将使上述问题更为突出。

鉴于此,《里斯本条约》第9B条规定:“欧洲理事会应该以有效多数表决机制选举其主席,任期两年半,可连任一届”;“理事会主席的职责是致力于促进欧盟内部的凝聚力和共识,确保理事会工作的连续性。

”虽然改变轮值主席制度不会根本解决CFSP政策中的效率和能力问题,但却能有效避免轮值主席制度所引发的共同外交与安全政策战略重点随主席国的重点变化而变化的情况,“欧洲理事会主席设置议程权能将被证明是重要的”,②这种重要性在该领域将有同样的体现。

共同外交与安全政策领域内政策的连续性和一致性将随着理事会常任主席制度的实施而提高,这也是大国要求改革轮值主席制度的初衷。

《里斯本条约》第9B条还规定:“欧洲理事会主席应在涉及联盟CFSP的问题上,在他的层级,以这个身份担任联盟的对外代表”,同时规定:“欧洲理事会主席不能在国内任职”。

“虽然英国对常任理事会主席制度的支持意在突显理事会的地位,表明欧盟仍然是一个主权国家的联盟而不是一个正在形成的联邦或超级大国”,③但是,独立于各成员国的欧洲理事会主席职位的设立,在某种意义上使理事会主席成为欧盟元首,对外代表欧盟,这在客观上将增加第三方对欧盟作为一个“外交政策整体”的印象(i m age),为保障欧盟政策连续、一致,提高欧盟在国际舞台上的可信度提供了制度基础。

因此轮值主席制度的改革,被认为是欧盟制度改革中唯一重大的改革措施。

④
(二)欧盟外交与安全政策高级代表的设立
《里斯本条约》对CFSP的另外一项革新是外交与安全政策高级代表的设立。

虽然沿用了高级代表的称呼,但是新职位的名称不再是CFSP高级代表,而是范畴更为广泛的欧盟外交与安全政策代表,一定程度上可以管辖原属于委员会职能的对外关系事务。

根据条约第9E条的规定:“欧洲理事会依据有效多数86欧洲研究　2008年第2期　
①②③Fraser Ca mer on,The Foreign and Security Policy of the European U nion,England Sheffield Acade m ic
Press L td.,1999,p.99.
“The EU’s Constituti onal Treaty”,htt p://hei.unige.ch/～baldwin/Papers Books/BW/Updates/Con2 stituti onal_Treaty_Baldwin W yp l osz_posted.pdf.
U lrike Guer ot et al.,“France,Ger many and the UK in the Conventi on:Common I nterests or Pulling in D ifferent D irecti ons?”,EPI N W orking Paper,No.7,July2003.
原则,在得到委员会主席同意的情况下,任命联盟的高级代表。

”“高级代表应该主持外长理事会”,“高级代表应该成为委员会副主席之一。

其在欧洲委员会中应负责处理对外关系,协调联盟对外活动的其他方面。

”有关高级代表的上述规定,结束了轮值主席制度在对外关系领域内的存在。

虽然从形式上看,高级代表似乎是原高级代表以及欧盟委员会对外关系专员(Eur opean Comm issi on ’s Exter 2nal Comm issi oner )两个职位的合并,但条约赋予了该职位在CFSP 领域原高级代表和委员会对外关系专员所不拥有的权能。

依据《阿姆斯特丹条约》的规定,无论是高级代表还是委员会对外关系专员的作用都是辅助性的,最多是发挥协调职能。

因此不能简单地认为该职位是上述两职位的合并、职能的简单相加。

与原高级代表辅助性作用相比,条约赋予欧盟外交与安全政策高级代表以核心角色。

该职位能够在超国家层面巩固欧盟外交政策权能,从而提高欧盟外交政策的一致性以及欧盟在国际舞台上的形象。

高级代表的双重身份在一定程度上能够克服欧盟内部固有的超国家和政府间力量之间的冲突问题,为综合利用欧盟外交政策工具,实现外交政策目标提供制度保证。

《里斯本条约》还规定高级代表在外交政策领域拥有动议权,这对于CFSP 的超国家化发展具有重大意义:“任何成员国、高级代表、或受到委员会支持下的部长可以向部长理事会提出与CFSP 相关的问题,并向其提出动议或建议。

”上述规定使得高级代表分享了原本属于成员国和委员会共享的动议权,此项规定是外交政策领域内重大的制度革新。

目前,外交政策领域内很多的政策动议
被一些成员国非公开地压制,因为他们不愿意在公开场合下说“不”。

①与轮值
主席国作为主要的政策动议主体相比,高级代表的动议能超越一国利益的藩篱,更多地站在欧盟的立场上,代表整个联盟的利益。

除此之外,高级代表的建议还可以扩大使用QMV 机制。

条约第17条规定:“当理事会在高级代表建议下采取行动时,可以使用QMV 机制。

”由此可见,虽然全体一致原则仍然是CFSP 领域的一般性原则,但是认为欧盟CFSP 仍然完全掌握在成员国手中的理论已经丧失制度依据,CFSP 的超国家特性显著增强。

此外,条约赋予高级代表在共同外交与安全领域代表欧盟的权力,在理论上提升了欧盟在该领域的超国家形象。

条约对其代表权的规定,主要体现在第13A 条和第19条第(2)款的相关规定中。

第13A 条写明:“高级代表在涉及共
96　《里斯本条约》与欧盟共同外交与安全政策
同外交与安全政策问题上,对外代表欧盟。

在国际组织和国际会议上代表欧盟与第三方进行政治对话、表达欧盟立场。

”而在《阿姆斯特丹条约》的相关规定中,在国际组织和国际会议中代表欧盟表达立场的是轮值主席国(p residency),高级代表只是在“适当时候”“应轮值主席国的要求”“代表理事会”与第三方进行政治对话。

二者的区别不言而喻。

欧盟的对外代表将表现出连续性和一致性,从而在一定程度上解决了长期以来困扰欧盟的“基辛格的问题”———“如果每位欧洲领导人都是欧洲的发言人,但与此同时却无法代表欧洲,那些代表欧洲的人员却无法谈判”。

①第19条第(2)款规定:“当欧盟就联合国安理会议程中的某一主题确定了共同立场,属于安理会成员的欧盟成员国应当请求允许联盟高级代表代表联盟陈述欧盟立场。

”与13A条的内容相比,这条规定的象征意义。

《阿姆斯特丹条约》对此无相关规定,只是要求联合国安理会中的欧盟成员国在安理会中彼此协调立场。

在联合国安理会中允许高级代表代表欧盟表达立场,宣示欧盟努力“用一个声音说话”的决心。

对于此条款,英国一开始表示反对,在制宪大会上,英国政府代表彼得・海恩(Peter Hain)表示:“英国不接受任何可能意味着在联合国安全理事会中丧失以自己国家能力和名义说话的权利。

”②由此可见,此条规定,并非无足轻重。

(三)欧洲对外行动署的设置
《里斯本条约》在对欧盟高级代表职能进行相关规定的同时,指出高级代表应该得到欧洲对外行动署(Eur opean External Acti on Service,以下简称EEAS)的支持。

因此EEAS与欧盟高级代表职位的设立,被认为是彼此联系的。

条约对高级代表职能的设定是建立在其拥有EEAS作为机构保障的基础之上。

条约第13A条规定:“对外行动署的组成人员包括理事会秘书处相关部门的官员、委员会相关人员以及成员国外交部门选派的人员。

欧洲对外行动署的结构和运转由部长理事会通过的欧洲决议规定。

”虽然条约没有明确规定EEAS的具体结构和运转方式,但是明确规定组成人员分别来自理事会秘书处、委员会以及成员国,代表欧盟外交政策的不同层面,理论上说来应该能够促进协调、缓解CFSP领域内不同力量之间的竞争和冲突、增强欧盟外交政策的一致性和成员国之间的协07欧洲研究　2008年第2期　
①②John Peters on and Helene Sjursen,A Co mm on Foreign Policy for Europe:Co m peting V isions of the CF2
SP,London:Routledge,1998,p.42.
“The Conventi on on the Future of Eur ope”,p.35,htt p://www.parlia /commons/lib/re2 search/r p2003/r p03-056.pdf.
调能力。

此外,像EEAS 这样专门的外交行政(executive )机构的出现,推动了成
员国外交政策的“社会化”
(s ocializati on )进程,培育了欧洲共同的外交政策文化,更有利于外交政策领域妥协(comp r om ise )方案的形成,从而提高欧盟CFSP 的效率。

同样重要的是,EE AS 的设立,在小国看来,“有利于保障CFSP 的制度
性,减少欧盟中大国在制度外、条约外左右欧盟外交政策的可能性。

”
①二　《里斯本条约》与CFSP 决策程序的改革
《里斯本条约》并没有对CFSP 领域内决策程序进行根本性变革,涉及CFSP 的决议仍然主要由欧洲理事会或部长理事会以一致同意的原则进行表决。

委员会和议会在CFSP 领域内不享有决策的权力。

尽管如此,条约第17条的相关规定还是扩大了使用有效多数表决机制的范围,由于条约对QMV 机制的相关规定进行了根本的改变,因此条约对CFSP 的决策机制的影响主要体现在QMV 机制变化上,以及由此引发的建设性弃权以及加强合作程序的相应变化。

(一)有效多数表决机制运用范围的扩大
QMV 问题是历次政府间会议争论的焦点,但是面对扩大的欧盟,想要提高其效率,唯有提高QMV 的适用范围,并寻求简单易行的QMV 标准。

经历了成员国之间的艰苦谈判之后,《里斯本条约》对QMV 机制的标准进行了根本改革。

有效多数的标准确定为成员国数量的55%,不得低于15国和65%的欧盟人口,同时规定阻断少数(bl ocking m inority )的成员国必须不少于4国。

有观点认为新的标准对于公众来说更加透明、易于理解,也能反映成员国之间的平等,体现了民主制的原则;也有观点对文本最后所确定的双重多数持批评态度,认为为“阻
断少数集团”的出现提供了方便。

②尽管《里斯本条约》对于QMV 机制在CFSP 领域的扩大使用同样是附加条件的,例如第17条规定:“当部长理事会的一位成员宣称由于本国政策方面重要的、宣示的原因反对部长理事会以QMV 机制通过决议,则表决不得进行。

联盟外交与安全政策高级代表应与该国进行密切磋商,寻找该国可以接受的解决办法。

如果磋商没有成功,部长理事会应以QMV 机制表决,请求欧洲理事会以
17　《里斯本条约》与欧盟共同外交与安全政策①②“The Conventi on on the Future of Eur ope ”,p.351
“Eu W atch ”,No .1,Dece mber 2004,htt p://www .diis .dk /s w8099.as p -9k .
27欧洲研究　2008年第2期　
一致同意的方式作出决议。

”但是与原条约的相关性规定相比,《里斯本条约》还是扩大了CFSP领域QMV的使用范围,主要体现在下述两条规定中:(1)欧洲理事会根据第10B条(1)款的规定,在根据欧盟的战略利益和战略目标作出的欧盟决议的基础上,部长理事会就联盟的行动和立场作出决议时;(2)欧洲理事会主动提出的具体要求或高级代表本身的动议,欧盟高级代表向部长理事会提出建议,部长理事会就上述建议所作出的关于联盟行动或立场的决议。

阿约规定根据共同战略采取联合行动、共同立场和决定时,可以使用QMV 机制。

目前,欧盟仅有三个共同战略,因此在很大程度上局限了欧盟在实施上述行动时,使用QMV机制的范围和可能性。

《里斯本条约》“建立在欧洲理事会所确定的战略利益和战略目标基础之上,欧盟的行动和立场,都可以运用QMV机制”的规定,具有相当大的模糊性,事实上赋予了各成员国首脑会议最终就QMV 进行谈判的空间,在某种程度上增加了QMV扩大使用的可能性,提高了QMV 机制的灵活性。

重要的是上述第(2)项规定,可以解读为在某种情况下,“对于欧盟高级代表的建议,理事会可以运用QMV机制决议。

”原条约中没有对应条款。

该条规定事实上赋予了高级代表在QMV机制运用中仅次于欧洲理事会的发言权。

最后,《里斯本条约》第17条还规定,欧洲理事会可以一致通过决议,部长理事会在除了上述情况之外,以QMV机制通过决议,为QMV的进一步扩大留有余地。

(二)对加强合作程序的调整
《里斯本条约》中有关加强合作(enhanced cooperati on)的规定体现在第10条以及第280D条中。

前者对加强合作进行了原则性的规定,如加强合作的目的、加强合作必须尊重的原则以及加强合作的启动程序等。

上述规定与《尼斯条约》的相关规定基本一致。

后者则详细规定了不同领域内加强合作程序的启动,例如,欧盟成员国欲在共同外交与安全政策领域内启动加强合作程序,“需向部长理事会提出申请,同时申请还应该提交给欧盟高级代表和委员会。

高级代表就加强合作的建议是否与联盟共同外交与安全政策一致提出意见,委员会应该就加强合作的建议是否与联盟其他政策一致提出意见,同时还应该告之欧洲议会,对是否批准加强合作由理事会按一致同意方式表决。

”《尼斯条约》27C 条的相关规定是:“寻求加强合作的成员国应向理事会正式提出要求,该要求被转至委员会和议会以便使其知悉。

委员会就加强合作的倡议是否与联盟政策一致提出建议,最终,理事会对是否可以启动加强合作程序以有效多数表决。

”“加
强合作程序仅限于联合行动和共同立场的执行,不能运用于具有军事和防务意义的领域”。

对比《里斯本条约》和《尼斯条约》的规定,可以看出两者最大的不同是,虽然《里斯本条约》没有就CFSP 领域内加强合作的范围进行限定,但将《尼斯条约》中启动加强合作程序的表决机制由QMV 更改为全体一致。

事实上,《里斯本条约》对加强合作程序的运用并没有扩大,27国欧盟加强合作程序的启动应该是更加困难。

此外,《里斯本条约》对启动加强合作的成员国最低数目要求也相应提高。

《尼斯条约》规定是不少于8国,《里斯本条约》则要求参与加强合作的成员国的数目最低不少于9个成员国的1/3。

《尼斯条约》第27B 条规定,加强合作不得运用于军事和防务含义的领域。

《里斯本条约》有关加强合作的条款中没有对此作出限制,同时在欧洲安全和防务政策(Eur opean Security and Defense Policy,以下简称ES DP )领域内引进了永久结构性合作(per manent structured cooperati on )概念。

《里斯本条约》第31条详细规定了ES DP 领域内启动和实施“永久结构性合作”程序。

首先是希望参与永久性结构合作的成员国,在满足了相关标准,和实现了永久性结构合作议定书中所规定的承诺之后,向部长理事会和高级代表表明意图;三个月后理事会应该通过决议建立结构性合作,决定参与国的名单。

理事会在与联盟高级代表磋商之后,以QMV 方式通过决议。

条约同时规定了“永久性结构合作”的开放性:“任何成员国,在尔后的某个阶段希望参与结构性合作,应该向理事会和高级代表表明意图。

理事会应该通过决议确认满足标准和实现承诺的该国参与结构性合作。

部长理事会应在与高级代表磋商之后,以QMV 机制通过决议。

部长理事会中只有已经参与结构性合作的成员国代表才能参与表决。

”
通过永久结构性合作概念的引进,“欧盟ES DP 领域内的合作具有了更大的灵活性”。

“没有该条的灵活性条款,25国欧盟在可见的未来几乎很难在ES DP
事务中取得进展。

”①永久结构性合作为“那些军事能力达到较高标准、考虑到最
为紧迫的使命、彼此在ES DP 领域内作出了更具约束力承诺的成员国,提供了在联盟框架内进行更为密切的合作形式。

”该机制设计的优点也比较明显,“使那些可能在联盟之外出现的‘意愿联盟’在联盟框架内合作”,它所带来的“政治附加值”是共赢的。

“合作联盟”在联盟内增加自身分量的同时,也提高了联盟的
37　《里斯本条约》与欧盟共同外交与安全政策①
Sebastian Kur pas and Justus Schonlau,“Deadl ock Avoided,but Sense of M issi on Lost?The Enlarged EU and Its Uncertain Constituti on ”,CEPS Policy B rief ,No .92,February 2006,p. 3.
行动能力。

①
三制度设计和实施的困境
《里斯本条约》对CFSP机制所进行的改革是保证联盟对外政策一致性的制度前提,但是欧盟不同于主权国家,其对外政策的一致性和有效性最终取决于成员国的政治立场和合作的政治意愿。

虽然《里斯本条约》废除了欧盟的支柱结构,赋予了联盟独立的法人地位,但对外关系领域内共同外交与安全政策仍然延续了支柱体系下独特的决策特征,加上《里斯本条约》中相关的制度革新仍然具有相当程度的模糊性,因此可以预想,如果成员国不能在条约生效之前就条约中的未定因素达成一致,它在实施过程中将面临重大难题,不仅不能提高欧盟对外政策的一致性,反而可能会适得其反,增加新的掣肘因素。

(一)不同行为体之间的协调难题
《里斯本条约》并没有赋予欧盟共同外交与安全政策新的行为体,但条约对不同行为体在CFSP事务上的职责进行了一系列新的规定,旨在加强欧盟的对外行动能力。

条约的新规定一方面希望加强原共同体对外关系与CFSP之间的有效协调,但由于条约没有对各行为体之间的权能进行明晰,因此会在实际的执行过程中造成协调困难的问题。

首先是欧洲理事会在对外关系权能方面的新变化与欧盟委员会已有的对外关系权能领域的可能性冲突。

条约第10B条规定:“欧洲理事会应该确定联盟的战略利益和战略目标,包括在共同外交与安全政策领域以及在欧盟其他对外关系领域内的战略利益和战略目标。

”②根据目前条约的相关规定,欧洲理事会只能确定CFSP领域内的战略利益和战略目标,这是否意味着欧洲理事会在原共同体专属对外关系领域,如贸易、发展合作以及援助等领域内的权能扩大了,相信对欧盟外交政策持不同观点的国家将有不同的理解。

英国议会的一份研究报告认为:“赋予欧洲理事会上述的权能无疑标志着欧盟成员国在‘共同体’对外关系领域内权能的增加,我们对此表示欢迎”。

③而47欧洲研究　2008年第2期　
①②③D ieter Mahncke,“Fr om Structure t o Substance:Has the Constituti onal Treaty I m p r oved the Chances f or
a Common Foreign and Security Policy?”,Research Papers In L aw,Vol.6,2005,htt p://www.coleur op.be/ file/content/studyp r ogra mmes/la w/studyp r og/pdf/ResearchPaper_6_2005_Mahncke.pdf.
“Treaty of L isbon Amending the Treaty on Eur opean Uni on and the Treaty Establishing the Eur opean Community”,p.20,htt p://eur opa.eu.int/eur-lex/lex/en/treaties/index.ht m.
“Foreign Policy A s pects of the L isbon Treaty”,p.34,htt p://www.publicati ons.parlia /pa/ c m200708/c m select/c mfaff/120/120.pdf.。