公共管理与公共服务的概念比较

公共管理与公共服务的概念比较

关键字：政府公共管理公共服务

公共管理与公共服务的关系如何，是一个看似简单实际很复杂的问题。

公共经济学或者公共行政学习惯把社会生活领域分为公共领域和私人领域，满足公共领域需求的产品带有非竞争性和非排他性，私营组织从事公共物品的生产是没有动力的，所以，公共物品只能由非营利的公共组织来承担。

如果仅仅从政府管理职能角度来看，二者几乎可以等同起来。传统的政治理论认为，国家具有二重职能，一个是阶级统治职能，国家是阶级统治的工具，一个是社会公共管理职能，有其社会公共性或者说阶级性淡化的一面，政府作为行使国家行政权力的组织，当然兼任这双重职能。随着现代民主制度建设的发展，国家调处阶级冲突的能力增强，国家的阶级职能相对淡化，而社会公共管理职能的范围逐步扩大，需求增强，政府的社会公共管理职能日益发挥出来。在半个世纪以来，政府的公共管理职能发生一些显著的变化，一是原来政府作为社会公共管理的单一主体，现在扩大到更多的非政府组织参与社会公共管理；二是公共管理的方式更加带有柔性化特点，改变以往一味指挥命令的刚性管制方式，更多的运用行政指导、行政协商、行政调解等柔性管理方式，三是公共管理的价值导向发生转变，从控制转向服务。

所以，如果仅仅从政府作为唯一的公共管理和公共服务的主体这一角度考虑，公共管理与公共服务的概念几乎等同。因为，政府是公共领域唯一的管理者和公共物品的供给者，现代社会中政府管理职能的价值取向强调“管理就是服务”，政府应当是服务型政府，政府的四大基本职能之一就是公共服务。这样说来，公共管理就是公共服务。

但是，即使将政府作为公共领域唯一的主体，在政府职能范围内讨论这个问题，公共管理与公共服务仍然有区别。这是因为，公共管理是政府基于法定授权，为维护社会秩序和社会公共利益，对社会公众的管理，带有强制性、纵向性和不对等性，而公共服务是政府根据社会公众的需要，使用公共资源，提供公共物品，为保障社会公众的基本权利，提高社会福利水平的服务，带有非强制性、横向性和平等性，政府只是将属于社会公众的权益和资源，在社会公众的委托和监督下，进行分配、调度和使用。在现代法治国家，公共管理的主体受到法律的严格规定，只有法定授权和依法委托的公共组织才有资格行使公共管理权力，前者是指法律明文规定的行政组织，如工商行政管理机关就是有关法律所确定市场监管主体，后者是行政法规或规章基于法律规定所进一步确认的委托主体，这些委托主体是受授权主体的委托，有时，在法律上被称为“依法具有公共管理职能的机构”（如《行政处罚法》的规定）但是，委托主体在行使公共管理权力的时候，不得再委托，显然，这种委托也不是一般民事委托，而是行政委托，这样严格的限定，有利于保证被委托主体依法从事公共管理。但是，在我国，公共服务的主体范围更加广泛，主要是政府各类行政机关和事业单位，事业单位在人员编制、经费来源、管辖关系、职能范围等方面受政府管理，可以理解为广义上的“大政府”，从行政法意义上说，公共服务的主体、内容和形式等不像公共管理有更加严格的限定。当然，政府可以在更大的社会范围内选择适合的公共服务主体，随着主体范围的扩大，政府对公共服务的控制也逐渐宽松。

应当看到，公共管理领域的传统模式向现代模式的转变这一趋势。也就是说，政府不再是唯一的公共管理和公共服务的主体，市场组织、非政府组织、公民都参与公共管理和公共服务体系，出现公共领域参与主体多元化；公共管理与公共服务的关系也不再是政府居高临下的纵向关系，政府权力合法性问题的提出实际上是唤起“主权在民”的意识，追寻政府公共管理权力的来源，同时，公共服务应当满足社会公众的合理需求，必须是为社会公众所需要（反之则是强加于人的所谓“政绩工程”），必须是公平公正的服务，而不是施舍和恩赐，必须是有效供给，而不是开空头支票，光有承诺，很难兑现；公共管理和公共服务的方式也不是刚性强迫，更多体现人性化、柔性化和个性化的特点。