第六章 行政行为的分类

第二节 内部行政行为与外部行政行为



这一区分实际上是针对内部事务还是外部事务 以及相应的效力范围而言的。 当行政行为的效力范围仅仅限于行政系统内部， 不影响执行公务的人员作为普通公民应具有的 法律地位或享有的基本权利义务时，行政行为 为内部行政行为。否则为外部行政行为。 但这种区分是相对的，例如行政委托是内部行 政行为还是外部行政行为谁也说不清楚。



行政主体在作出行 为排除信赖保护，而附有保留在 行政行为效力 发生或终 使用人收取一定的使用费（因 如某违章建筑本来应该拆除， 止 的 根据 ， 例 如某 化 工 政行为时，保留稍 特定情况下或者在其选择的任何 附款行政行为的种类： 为这种特许使用是一种排他的 但根据城市规划的要求，可 企业在排污达 标后才能 后再附加负担或者 时间内可以废止行政行为的权力 继续性使用）。 例如，某文件规定， 以暂时不拆，因而行政机关 正式开业。 （1）附条件的行政行为 对原有的负担保留 之内容（目的是提醒相对人注意 为缓解某道路过度拥 允许该违章建筑物保留3年。 予以变更或补充之 规避行政行为被废止的风险）。 （2）附期限的行政行为 挤的状况，对于利用 机会的行政行为。 该道路而未坐满四人 （3）附负担的行政行为 的出租车收取20元通 （4）保留废止权的行政行为 行费。该规定不适用 所有的出租车，排除 （5）保留负担的行政行为 坐满4人的出租车。
第一节

具体行政行为与抽象行政行为


具体行政行为与抽象创制行为的区分标准是： （1）对象（包括人和事件）是否特定； （2）是否可以反复适用； （ 3 ）程序是否复杂（规范创制行为对普遍的、不特 定的人具有约束力，因此程序应更严格）； （ 4 ）是否向后发生效力（规范创制行为一般针对的 是将来的事件和行为）。 当人不特定、事件特定时，行政行为当归于具体行政 行为。

第八节 行政立法行为、行政执法 行为与行政司法行为


根据所行使的权力的性质不同，可以将行政 行为分为：
行政立法行为，是指法定的国家行政机关依照法定的权 限和程序制定具有普遍约束力的行为规范的行为。而从 狭义上讲，行政立法行为仅指法定的国家行政机关依照 法定程序制定行政法规、规章的行为。 行政执法行为，仅仅指的是行政主体采取的直接影响相 对一方权利义务，或者对个人、组织的权利义务的行使 和履行情况进行监督和检查的具体行政行为。 行政司法行为，有人称之为准司法行为，是指行政主体 作为行政或民事争议双方之外的第三者，依照准司法程 序审理特定案件，裁决特定争议的活动。
第一节

具体行政行为与抽象行政行为
水能变油吗？王某原为公共汽车司机， 1978 年来开始从事 “以水代油”的发明研制工作。 1983 年他发明的“水基燃料” 开始面世，王某曾多次为有关方面领导、科学家演示其发明， 引起社会重视。 1985 年，有关领导邀请王某共同探讨“水基 燃料”的生产合作问题，王某以泄密等为由拒绝合作。尔后王 •问：某部下发的通知是 某曾被押两次， 1990 年 10 月出狱。到 1992 年底，王某开始推 广其膨化柴油技术，并注册成立了“新能源总公司”，并在全 规范创制行为还是具体 国许多地方设立了分公司，新闻舆论界对此进行了大量报道。 行政行为？试讨论两者 1993 年元月，某部下发文件《关于停止对“水变油”“水基 的划分标准。 燃料”宣传报道的通知》。该通知明令禁止各新闻单位对“水 基燃料”的发明进行报道，并要求所有与“新能源公司”有经 济往来的企事业单位不要给该公司投钱投物，不得参与此事， 已经参与的要退出等。
分析

镇政府对婴儿没有监护权，不是《收养法》规 定的送养主体，该婴儿一直在原告的监护之下， 镇政府以其行政权将原告抚养和监护的婴儿送 给第三人抚养，这是民事主体不能做到的，因 此，被告的行为不可能是民事行为。争论的焦 点是被告的行为是超越权限还是行使人口管理 职能的行为。


由于现代政府的职能已主要不是控制公民的 活动，而是为公民提供服务，行政主体在分 对裁量行政行为的控制主要有 : 配政府的物资、服务、津贴以及其他的利益 自我控制：第一，明确行政裁量权行使的标准，使行政主 和机会方面掌握大量裁量权力，在我们这样 体的决定受到该标准的指导。第二，行政主体行使裁量权时， 的公有制国家尤为如此。在这种背景下，纳 必须公开说明所执行的政策。第三，行政主体对于情况相同的 税人要求对行政裁量权的控制已经不是单纯 案件必须作出同样的决定。第四，行政主体拒绝当事人的书面 申请必须说明拒绝的事实根据和和拒绝的理由，以便于法院进 消极的防止行政主体不侵犯个人的权利，而 行审查。第五，为了保障前述方式对行政裁量权控制的有效性， 是积极性的要求行政主体按照法律规定的政 有关指导行政裁量权行使的标准、政策或者先前类似案件的处 策行使裁量权力，采取有效措施满足公民物 理决定及其理由必须公开发表，让公众知道和查阅。 质和精神的需要，自我控制和消极的外部控 外部消极控制：立法监督与司法监督 制不能实现这一目的。

第五节 羁束行政行为与裁量行政行为


羁束行政行为是指行政主体在只能严格依照法 律的规定，而不能有自由选择情形下所作的行 政行为。 裁量行政行为是指行政主体在法律规定的方式、 幅度、期限等范围内，根据自身判断，有权选 择作为或不作为，或者选择不同法律效果的行 政行为。
第五节 羁束行政行为与裁量行政行为
分析



但在被告的行为是否违法的认识上， 观点一：认为被告的送养行为是民事行为，因为 发生分歧。一种意见认为，根据《收 被告的行为是根据《收养法》作出的，而《收养 法》是民事法律，它规定的收养和送养行为都是 养法》的规定，被告无权将弃婴送养， 民事行为。 其行为超越法定权限，应判决确认其 违法。另一种意见认为，根据《收养 观点二：认为被告的行为是行政事实行为。因为 法》的规定，原告不具备收养资格， 收养关系是民政部门确定的，被告的行为不能使 也未办理有关手续，因此对婴儿不能 第三人对婴儿产生收养关系的结果，因此被告的 形成合法的收养关系，被告的行为并 行为不产生法律效果，没有侵犯原告的合法权益。 没有侵犯原告的实际权益，故应当判 观点三：认为被告的行为是行政法律行为，因为 决驳回原告的诉讼请求。 被告的行为是依法行使人口管理职能的行为，其 结果是确认原告的抚养非法，因而是直接产生法 律效果的行为。
第三节

作为行政行为与不作为行政行为




区分的关键是选择“参照物”，为什么选择这种“参 照物”。以发放社会保障金为例，对申请不予理睬和 答复、拒绝发放、拖延发放、少发放的行为，在不同 的“参照物”下将被归入不同的类型。 可将不作为行政行为界定为：当事人认为行政主体怠 于行使其权限而没有给其带来法定的给付或保护的行 为。或者行政主体不履行法定作为义务的行为。 不作为行政行为违法除必须符合行政行为的一般构成 （或成立）要件外，还应包括以下几个构成要件： ⒈存在法定的行政作为义务 ⒉法定的特定作为义务具有履行的可能性 ⒊有不作为存在 ⒋行政主体工作人员在主观上有过错
第一节
具体行政行为与抽象行政行为
Baidu Nhomakorabea具体行政行为
行政行为
抽象行政行为 行政立法行为
行政解释性文件 行政技术性规范
规范创制行为（狭义）
行政指导性文件 内部行政规则
第一节

具体行政行为与抽象行政行为

抽象行政行为中应着重研究规范创制行为。 规范创制行为与解释性文件、技术性规范、行 政指导性文件、行政规则有别。 具体行政行为，是指行政主体依法作出的影响 特定相对人权利义务或者对特定事件作出处理 的行政行为，
南京大学法学院教学课件
第六章
第一节 第二节 第三节 第四节 第五节 第六节 第七节 第八节 行为
行政行为的分类
肖 泽晟 制作
具体行政行为与抽象行政行为 内部行政行为与外部行政行为 作为行政行为与不作为行政行为 负担行政行为与授益行政行为 羁束行政行为与裁量行政行为 附款的行政行为与不附款的行政行为 行政法律行为与行政事实行为 行政立法行为、行政执法行为与行政司法
第四节 负担行政行为与授益行政行为



这是以行政行为对利害关系人所产生的法律效果为标 准所作的分类，目的在于探讨这两种行政行为的撤销 和废止之特殊规则。 授益行政行为，是指行政主体确认或赋予相对人某项 权益或者解除某项义务，证明其具有法律优越地位的 行政行为，其实质是对相对人有利的行政行为。如授 予许可证，发给抚恤金。 负担行政行为，是指行政主体科以相对人义务或者限 制其权利，证明其具有法律不利地位的行政行为，其 实质是对相对人不利的行政行为。如行政处罚。
（6）法律效力一部分除外的行政行为
第七节 行政法律行为与行政事实行为



行政法律行为 对权利义务产生影响； 行政事实行为 以产生某种客观效果为目的。 （准行政行为 介于两者之间的具有一定法 律意义的行为。本人认为没有必要再作这一区分）
行政事实行为的典型例子一般认为是行政指导、行政调解、行 政检查（不为相对人设定义务）、程序性的行为等。 注意：行政诉讼法第2条之“合法权益”（权利和利益的统称） 与“权利义务”的区别。行政事实行为虽然不直接产生法律效 果，但可能对当事人的利益（尤其是值得保护的权利以外的利 益）产生影响，因而可能成为行政诉讼审查的对象。
外部积极控制：公众参与，即通过公众参与行政决定的过
程，促使行政主体合理权衡各种受影响的利益，以影响行政决 定的作出，改进行政决定的质量，增加公众对政府的信任。
第六节 附款的行政行为 与不附款的行政行为



附款的目的在于：限制行政行为的效力和内容， 消除行政行为的消极后果，以达到增加行政的 灵活性、保护公民权益，防止无理干涉和限制 公民权利和自由的目的。 附款行政行为：因附加某种限制而使其生效取 决于将来某项事实的发生或变化的行政行为。 不附款行政行为：只要符合行政行为的法定构 成要件，行政行为就发生法律效力，而没有附 加任何限制的行政行为。
附加有法定外特定作为、不作 在行政行为中指明一定的期 在 行 政行 为中 指明 一 定 第六节 附款的行政行为 为或者忍受义务的授益行政行 的条件，把条件的成就 限，把期限的到来作为行政 行政主体在作出某一行政行为时， 与不附款的行政行为 （由相对人完成）作为 为，例如公产管理机关对特许 行为生效或终止的根据，例


问题讨论



一、讨论关于通过抽象行政行为来废止大量的 具体行政行为的合理性。 二、案例分析：
2000年9月16日，被告某镇人民政府所属计划生育服务站在计划生育 工作检查中，在原告王某家发现一女婴，便口头通知原告将女婴送 到镇政府等候处理。之后，原告将女婴抱到镇政府。经查，该女婴 系原告所捡弃婴且已抚养半年多。计划生育服务站以原告计划外生 育一个女孩（拾养）属计划外多胎为由，对原告作出征收计划外生 育费3000元的处理，同时，由于原告已有七个子女，计划生育服务 站认为原告对其拾养的女婴无收养资格，因该县无孤儿院，计划生 育服务站便通过排查将女婴交给了有收养资格的第三人李某抚养， 后李某向民政部门申请办理了合法的收养手续。原告对镇政府的行 为不服，提起行政诉讼。问：镇政府的送养行为是否为行政行为？ 如果是，那么是行政法律行为，还是行政事实行为？
第五节 羁束行政行为与裁量行政行为




孟子曰：“徒善不足以为政，徒法不足以自行。” ──《孟子·离娄》 荀子曰：“法而不议（裁量），则法之所不至者必 废。”──《荀子·王制》 孟子和荀子说的都是裁量的必要性。
《注册会计师法》第39条第1款：会计师事务所违反本法第 20条、 第21条规定的，由省级以上人民政府财政部门给予警告，没收违 法所得，可以并处违法所得一倍以上五倍以下的罚款；情节严重 的，并可以由省级以上人民政府财政部门暂停其经营业务或者予 以撤销。 由于行政裁量权的扩大成为现代社会发展不可避免的现象， 可同时也给我们监督行政裁量权的行使增添了困难，所以有必要 根据行政主体作出行政行为时受法律约束程度的不同将行政行为 分为羁束行政行为与裁量行政行为，以研究裁量行政行为应遵循 的行为规则，保护公民的权益不受裁量权的侵害。