浅论行政监督中的舆论监督解读

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论文原创性声明
本人郑重声明：本人所呈交的本科毕业论文《浅论行政监督中的舆论监督》，是本人在导师的指导下独立进行研究工作所取得的成果。

论文中引用他人的文献、资料均已明确注出，论文中的结论和结果为本人独立完成，不包含他人成果及使用过的材料。

对论文的完成提供过帮助的有关人员已在文中说明并致以谢意。

本人所呈交的本科毕业论文没有违反学术道德和学术规范，没有侵权行为，并愿意承担由此而产生的法律责任和法律后果。

论文作者（签字）：金梦捷
日期：2011年9月10日
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摘要
在今天的社会中，以报纸杂志、广播电视以及电脑网络为形式的舆论监督其影响力正显现出愈来愈强的趋势，因此很多学者将舆论监督称作为传统的三权构成（立法、司法、行政）的“第四权”，因为它在许多方面一点也不屈于三者之间的制约，今天的舆论监督实质就是民主政治形式下人民监督政府，是人民行使民主权利的一种方式。

实践证明，舆论监督是民主政治下人民保障自身的权力不受国家权力具有的独立性、逐利性、扩张性和侵略性特点侵犯的利器。

因而舆论监督在今天的民主法治国家，舆论监督作为与立法、行政、司法并列的“第四权力”在执政机关中发挥的作用日益受人关注。

关键词： 1、舆论监督 2、政府行政 3、民主
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目录
一、舆论监督的基本概念和类型 (4)
（一）舆论监督有广义和狭义之分。

(4)
（二）舆论监督在不同的社会形态中具有不同的特点。

(4)
二、舆论监督—权利还是权力？ (5)
三、舆论监督在政府行政中的作用 (8)
（一）以权力制约权力。

(8)
（二）以道德制约权力。

(9)
（三）以权利制约权力 (9)
四、舆论监督在政府行政中的发挥途径 (11)
（一）政府行政中舆论监督制度构建 (11)
（二）舆论监督权的保障 (11)
五、当前我国舆论监督存在的不足 (14)
（一）舆论监督法制保障体系不健全。

(14)
（二）舆论监督缺位现象明显，监督力度有待提高。

(14)
（三）信息公开制度不健全，群众的知情权得不到有效保护。

(14)
（四）群众参与舆论监督的动机、目的、方式等存在不足，流言和民谣较为盛行。

(14)
六、总结 (16)
致谢 (17)
参考文献 (18)
一、舆论监督的基本概念和类型
（一）舆论监督有广义和狭义之分。

广义上是指舆论主体通过舆论媒介对舆论客体所实行的社会控制,即公民通过一定的组织形式和传播媒介，充分发表意见、建议和呼声，通过社会舆论对权力组织及其工作人员的活动实行的检察和督促。

表现为言论自由权、结社权、知情权、对政府机构或官员滥用权力等不当行为进行举报、检举和控告的权利。

狭义指新闻舆论监督，即一般公民和包括新闻媒体在内的社会组织在公共论域的言论空间中对国家生活和社会生活中出现的违反公共道德以及以权谋私、违法失职、官僚主义、贪污受贿等各种违法和腐败现象通过公开指控、评论，提出改进建议等手段进行揭露、抨击、谴责和批评，对政府机构和政府官员滥用权力等不当行为的监督与制约，并督促有关机关对此予以处理和纠正。

（二）舆论监督在不同的社会形态中具有不同的特点。

根据信息公开和意见申明的渠道不同可分为社会舆论监督、组织舆论监督、媒体舆论监督；根据舆论监督主体公开信息和意见表达的动机可分为自舆论监督、偶舆论监督、拟舆论监督；根据舆论监督主体采用的框架可分为政治舆论监督、道义舆论监督、学术舆论监督；根据舆论监督内容的生产方式可分为微内容舆论监督、宏内容舆论监督；根据舆论监督的形态划分为潜舆论监督、显舆论监督、行为舆论监督；根据舆论监督主体发布信息、表达意见的性质划分为公开性舆论监督、揭露性舆论监督、批评性舆论监督。

舆论监督是民主政治的产物，无论他在不同的社会形态中具有怎样的特点，都是人民行使民主权利约束政府权力的一种方式，它是从人类社会产生之日起即已存在的一种社会控制形式。

二、舆论监督—权利还是权力？
在历史上，舆论监督是民主政治的产物。

早在中国封建王朝中就有相关的措施和官职来收集民间意见以供统治者参考，虽然有相关的舆论，但这种舆论同我们今天的舆论监督不是一回事。

封建统治者决没有让老百姓来监督自己的雅量。

即使是开明一些的当权者，知道要听取民意，也只是为了有利于王朝的巩固，根本谈不上什么舆论监督。

如西周时有所谓采诗官，专门到民间听取民意。

当时以作诗诵诗来表达舆论，大量的讽刺诗作具有规劝统治者不要太奢华的含义。

但专断的当权者就不会有这方面的考虑。

朱元璋当皇帝后，虽然也捧孔孟，但对孟子学说中的民本位思想就坚决抵制。

而封建社会中能不能广开言路或开言路到什么程度，也都取决于当权者的意志。

明末龚自珍说：“我劝天公重抖擞，不拘一格降人材。

”就是因为当权者还没有意识到开言路的重要性，当然也谈不上舆论监督。

马克思说过：“报刊按其使命来说，是公众的捍卫者，是针对当权者的孜孜不倦的揭露者，是无处不在的眼睛。

”这是因为社会主义国家的权力同样存在滥用的可能。

“以往国家的特征是什么呢？社会起初用简单分工的办法为自己建立了一些特殊的机关来保护自己共同的利益。

但是后来，这些机关，而其中主要的是国家政权，为了追求自己特殊的利益，从社会的公仆变成了社会的主人。

”马克思在总结巴黎公社经验时，提出建立巴黎公社式的民主监督制，以人民的民主权利来监督制约权力滥用的主张，以便让“这些勤务员总是在公众的监督之下进行工作”等等，都是马克思在社会主义条件下用舆论监督防止权力滥用的设想。

早在1945年7月，毛泽东在回答黄炎培关于中共能否找出一条新路跳出人亡政息的“历史周期率”时，曾非常明确地提到了舆论监督：“我们已经找到新路，我们能跳出这周期率。

这条新路，就是民主。

只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。

只有人人起来负责，才不会人亡政息。

”从1987年开始，“舆论监督”连续４次出现在党的全国代表大会的报告中，党的十三大报告指出:“要通过各种现代化的新闻和宣传工具,增加对政务和党务活动的报道,发挥舆论监督的作用,支持群众批评工作中的缺点和错误,反对官僚主义,同各种不正之风作斗争。

”这是第一次在党的全国代表大会上提出舆论监督的概念。

此后,中宣部积极倡导典型宣传、热点引导和舆论监督,舆论监督的力度明显增强。

1997年,根据我国的实际情况,党的十五大报告又对舆论宜传、舆论监督提出了新
的要求, 十四大报告指出，要“重视传播媒介的舆论监督，逐步完善监督机制，使各级国家机关及其工作人员置于有效的监督之下”；十五大报告指出，要“把党内监督、法律监督、群众监督结合起来，发挥舆论监督的作用”；十六大报告强调，要“加强组织监督和民主监督，发挥舆论监督的作用”。

这充分说明我们党是十分重视舆论监督的这一法治特征的重要作用的。

随着我国社会主义民主进程的不断加快,舆论监督已成为新闻界和社会各界的一个热门话题,其作用越来越显得重要, 党中央把舆论监督提升到非常重要的位置，越来越重视发挥舆论监督的作用。

舆论监督究竟是权利还是权力？
权力和权利是法学和政治学中两个最基本的概念，正确认识这一问题的关键，在于准确界分权力与权利的关系。

任何一种国家形态，国家活动离开了权力这个中轴和支撑点是不可想像的。

何为权力？美国的彼德·布劳认为：“权力，它是个人或群体将其意志强加于其他人的能力，尽管有反抗，这些个人或群体也可以通过威慑这样做。

威慑的形式是：撤销有规律地被提供的报酬或惩罚，因为事实上前者和后者都构成了一种消极的制裁。

”帕森斯也说，权力的概念用来指一个人或群体反复地将其意志强加于他人的能力。

由此可见，权力与权利的根本区别在于，权利是平等主体之间的关系，而权力则是一种不平等的关系，其基本特征是强制与服从。

社会舆论是社会的公意，是社会上众多人群广泛传播的意见和议论，就现阶段而言，它的作用方式一般有两种渠道：一是从上到下，由国家或社区的力量加以发动、组织和宣传，逐渐形成社会舆论；二是自下而上，开始由少数社会成员或社会群体发出议论，由于其切中要害，引起社会共鸣，自然而然形成广泛的社会舆论。

无论是有意识地引导、发动，还是自发形成，舆论的主体始终应当是民间的力量，不具有国家强制性；它对于监督对象的作用，主要是基于社会舆论固有的说服力，是一种平等关系。

因而，舆论监督只能是民间的一种权利，而不能蜕变为国家或者集团垄断的权力。

随着社会进步，权力的收缩和权利的扩张是一种必然趋势。

总体上看，现代法治社会人与人之间基本上是法律上的平等关系，因而私人之间的权力自然也失去存在的土壤。

可见，现代社会权力的基本形式已经从私人之间的权力和整体对个人的权力并存的状态向整体对个人权力单一存在的状态转化，这正是梅因所揭示的规律：从身份到契约。

舆论监督不是权力，就不应该处处以国家的化身说话，而应当站在老百姓和多数人的立场，尽可能地反映民间呼声，成为公众愿望和利益表达的基本工具。

舆论监督就其本质而言，舆论监督属于一项宪法赋予的权利，其来源为我国宪法中有关公民言论自由、表达自由、新闻出版自由等方面的规定，是公民知情权的必然延伸
和体现，以及实现政治公开化的重要手段。

作为民主社会中应有的宪法或政治权利，虽然名称不甚同一或者没有这样一个具体名词，但舆论监督的实质内容，不仅在各国宪法中均有体现，亦明确出现在各大国际公约中，如《世界人权宣言》（序言第二段及第十九条）、《公民权利和政治权利国际条约》第十九条、第二十条等等。

三、舆论监督在政府行政中的作用
（一）以权力制约权力。

这一机制的核心是分权，并使不同权力机构之间形成一种监督与被监督或相互监督的关系。

监督者负有监督的权力或职责。

这种职责或是专门的，或者兼职的；或是检察的，或是作出处理决定的，或兼而有之。

以权力制约权力是通过两种方式实现的：一是由一种高级的权力监督低级的权力；二是平行权力层级之间的监督与制约。

这一种机制可以存在于民主社会，也可以存在于专制社会，只是在两种社会中的分权程度和保障目的不同。

在专制社会中，最高君主的权力一般是集中而不分散的，对这种权力一般是没有有力的监督的。

但是最高君主不可能事必躬亲，总揽一国所有必要的统治权力和处理所有的统治事务。

他不得不让其他人参与到统治系统之中，赋予他们一定的权力，让他们处理一定的事务。

但是，他又可能怀疑他们为他服务的品质和能力，于是分散他们手中的权力，设立一定的监督机构对他们进行监督或使他们相互监督和制约。

西方现代立宪政体实行的分权制衡原则就是将政府职能与权力分配给不同部门，并使各部门之间的权力相互平衡和制约。

其基本的做法是，立法、行政、司法三权分立，分别由不同的部门或不同的人去行使，各部门之间权力大致平衡，互相制约，司法独立并具有某种形式的司法审查权力。

当然，在现实中，三权是交织的，但是仍没有达到混然一体或相互包容的程度。

分权制衡是针对一个不能完全信任的政府所采取的旨在防止专制、腐败和不当行为的制度设计。

这一点与专制社会下的分权制约有些类似，但是二者的区别是显然的。

西方分权制衡制度是建立在资产阶级民主的基础上，并且强调最高权力的分立与相互制衡。

社会主义中国也建立了一套法定监督机制。

这其中有人民代表大会及其常务委员会对行政机关、审判机关、检察机关的监督，也有审判和检察机关对行政机关及其工作人员的监督，行政机关内部还有一套监察系统对其它行政部门及其工作人员的活动的监察。

这些监督是我国法律监督体系的重要组成部分。

我国的以权力制约权力的制度与西方资本主义国家有关制度不同的是，第一，它是建立社会主义民主的基础之上的，它的目的是保护公共利益－－人民群众的利益不被侵害。

第二，这一制度的原则是分工制约，
而不是西方国家的分权制衡。

我国的根本政治制度是人民代表大会制，国家权力最终统一于人民代表大会。

行政机关和司法机关在职权上有所分工，但是都是向人民代表大会负责。

（二）以道德制约权力。

以道德制约权力这一机制的涵义是通过学习和教育的方法使社会或统治阶级对政府官员的要求内化为他们的道德信念，培养他们勤政廉政为统治利益或公共利益服务的意识和品质，使他们能够自觉地以内心的道德力量抵制外在的不良诱惑，自觉地严格地要求自己，行使好手中的权力。

这一机制与“以权力制约权力”的机制相比，侧重于事先的预防，而后者侧重于事后的阻止或惩罚。

道德的制约机制的作用原理在于通过学习和教育的方式去培养政府官员内心的道德力量，从而减少滥用权力的可能性，也就是通过制约灵魂而制约行动。

而权力的相互制约机制的作用原理在于，恰当地配置各种权力，使得某一种权力被滥用时便会受到来自另一种权力的抑制，侧重于制约外部的行动。

权力的相互制约机制往往形成各种制度，具有制度化的外观，而道德的制约机制有可能形成为若干的制度，例如使学习和教育成为制度性的要求，但是更多地表现为非制度化的、漫延式的、多种多样的方法和措施，如某种活动或运动。

权力的相互制约机制表现为以一种刚性的力量对付另一种刚性的力量。

而道德的制约机制表现为以一种柔性的力量去驯化一种刚性的力量，虽然有些硬性的规定，——例如规定成为国家官员之前必须反复学习官方指定的道德读本，但是更多的是宣传、提倡和鼓励。

这些措施虽然是潜移默化地起作用，而效果却可能是巨大的。

现实中这两种机制往往是并存的。

（三）以权利制约权力
权利制约机制是民主社会所独有的一项伟大的治国战略。

它的涵义在于，在正确理解权利与权力的关系的基础上，恰当地配置权利，以使它能够起到一种限制、阻遏权力之滥用的作用。

这里包含着两重意思。

第一，承认公民的权利，例如财产权、人身自由权和隐私权等，政府权力不能逾越它的界限而侵入公民的权利领域。

这样，公民的权利对于政府滥用权力起着一种阻碍与制约的作用，但是权利所起到的这种制约作用，是一种消极的制约作用。

也就是说，在这里，公民的权利作为一种标识，提醒政府注意到不要逾越权力的法定界限。

几乎所有的公民权利都具有这种消极的制约作用。

第二，一些公民权利不仅具有这种消极的制约作用，而且具有一种积极的制约作用，也就是说，当
政府逾越权力的法定界限、滥用权力或有不当行为时，这些权利可以保证公民作出一些积极的反抗，迫使政府收回它的权力触角或改变不当行为。

例如公民对政府某些行为提起行政诉讼的权利，这种起诉权利提供了一种撤销或改变政府机构某些行为的机会。

这些权利要发挥积极的制约作用，有的需与公共权力内部的相互制约机制相配合，而有的却可以单独发挥这种作用，法律赋予了这种权利改变公共权力关系的能力，例如选举权。

可以发挥积极制约作用的权利至少有：选举权、言论自由权、结社权、知情权、对政府机构或官员的滥用权力等不当行为进行举报、检举和控告的权利，以及在遭受来自公权力的侵害时获得救济的权利，例如申诉的权利，申请行政复议和提起行政诉讼的权利等。

此外，还有一些权利停留在理论或道德的层面，没有成为法定的权利，例如非暴力反抗或善意违法的权利，抵抗权等。

以公民权利制约政府权力这一机制的实质是使公民成为监督政府的主体力量。

这是民主性质的监督，一种根本性质的监督。

依赖公民作为监督政府的主体力量，这种思想很早就有人提出，但是只有在一个民主社会中才能实现。

以权力制约权力，广泛存在于一些非民主的社会形态之中，包含在甚至是最专制的政体之中。

在任何一个国家中，无论是有意设计的政治制度，还是无意识发展出来的政治实践，都或多或少、或清晰或模糊地包含着以权力制约权力的机制。

以道德制约权力的机制也可以存在于一些非民主的社会形态之中，为专制政体服务。

以权利制约权力，以承认公民权利为根本前提，以保护公民权利为最终目的，只有民主社会才会重视和建设这种机制。

四、舆论监督在政府行政中的发挥途径
（一）政府行政中舆论监督制度构建
现代社会中要发挥舆论监督在政府行政的功用，我们应该有一个好的制度构建，通过制度构建进而实现舆论监督法制化。

复旦大学法学院法理学学者侯建提出三个制度构建理论，即：制约、对话、共信。

在“制约”方面。

舆论监督是一种权力的展现和道德监督，权力与权力对抗中的作用是不可忽视的。

例如，广大网民参与网络群体性事件的同时，恰恰将中国司法系统中一些问题揭露了出来，使得人民开始关心国家司法进程，通过舆论的力量将一些违反司法程序的案件纳入司法程序，推动司法透明化和规范化。

在“对话”方面。

对话是一种和平而非强制性的交往活动，是一种平等而非高下等级相殊的交往活动，它是公民与政府相互了解的重要途径。

对话可以疏通政府与公民之间的隔膜，增进互信，鼓励公民关心国事。

在实际行政中我国政府在这方面已有所改进，比如“听证制度”的推行，其中听证的组织者以往的单独决策转化为组织者和百姓的平等协商共同决策，这正是一个平等对话的过程，有利于政府的决策的实施，也有利于百姓的响应和心服口服的遵守；还有就是“非典”时期“新闻发言人制度”的推行，政府的有关机关发言人定期发布有关信息，接受新闻媒体记者的提问，以满足社会大众对相关知情权，这在某方面是对过去政府信息封锁的一种挑战，这也有利于公众对政府行政服务实施监督。

在“信任”方面。

信任制度的建设，不仅应当促进公民政府的信任，而且应当有助于建立一个能够接受公民监督的政府。

公民与政府的信任基础是：首先，公民能够有效的制约政府，不能够制约政府的公民是会怀疑政府提供服务的质量的；其次，也就是公民与政府的交流和对话，这有助于相互信任，只有一个为公民所信任的政府，才能更好的行使其权力，也只有信任政府的公民才能更好的接受政府的管理，接受政府的服务。

当然，三个机制的作用的发挥是相互的，缺一不可，只有协调发展才能有助舆论监督的实施，也才可能有助于政府自身的发展，才能最终取得社会的根本进步。

（二）舆论监督权的保障
随着改革的不断深化和利益关系的进一步调整，社会上各种热点难点问题还会进
一步增多，舆论监督工作面临的形势将会更加复杂。

必须采取各种有效措施，切实保障群众舆论监督权。

1.完善法律法规保障体系。

一是制定舆论监督法规。

我国尚未出台舆论监督法，支持和保护舆论监督的法律法规机制也不够完善。

在专门法出台之前，可由各地制定保障舆论监督的相关制度和规定，积极探索从党纪条规的角度完善对舆论监督权利的保障体系，推动舆论监督保障体系的建设。

二是制定信息公开法。

实践证明，我国亟待通过政府信息立法来调整目前公共信息的传播状况。

只有通过法律规定了哪些信息是该公布的、哪些是该保密的，并承担相应的责任，才有利于民众知情权的实现和更好地保护国家机密。

相关机构应在广泛调查研究的基础上，制定相关法律法规，以使民众的知情权得到更加充分的保障。

信息公开法主要应遵循以下原则：政府信息以公开为原则，以不公开为例外；政府信息面前人人平等；政府拒绝提供信息，需负举证责任；司法机关具有审查的权力。

在信息公开法尚未出台的情况下，党政机关应进一步发挥职能作用，加大工作力度，完善政务公开制度，不断扩大政务公开的广度与深度，用严格的制度措施来保证公开的真实性、全面性和及时性。

2.营造良好的舆论监督环境。

一是健全社会舆论所反映问题的查处机制。

对于社会舆论反映的有关问题，应及时组织力量或督促有关部门限期解决，并将办理结果及时向监督主体反馈。

同时，对那些利用舆论监督权恐吓他人或因为监督失当、失实、失误给被监督对象造成严重伤害者，也应当追究其相关责任。

二是健全舆论监督的保护机制。

党政机关要密切关注舆论监督主体在行使舆论监督权利过程中产生的矛盾问题，正确运用有关党纪法规，及时排除舆论监督的各种干扰，给监督主体以更大、更多的精神支持和物质鼓励，以保护群众参与舆论监督的积极性。

三是健全舆论监督的协调配合机制。

舆论监督属于非权力型的监督机制，要保证舆论监督的有效性，必须通过党内监督、司法监督、行政监督等权力型监督机制的及时介入，相互协调，形成整体合力，以提高效率。

3.加强对非主流舆论的关注与引导。

在社会上除了由党和政府掌握的主流舆论外，还存在着不受控制的非主流舆论。

非主流舆论虽不登大雅之堂，却是基层社会道德评价的重要方面，能对民众的思想行为产生很大的影响。

非主流舆论是反映人民群众呼声的第一手资料，各级党政机关应十分关注、认真分析、正确引导，要充分发掘和利用其中所包含的各种积极因素，对偏颇的甚至错误的非主流舆论，则要站在党性和党的政策的立场上，用主流舆论对其进行引导。

同时，要充分认识和理解社会舆论多元化的必然性，主动适应舆论多元化的现实，自觉地在社会舆论中广开言路。