大中型水利水电工程建设征地移民安置问题及对策初探

大中型水利水电工程建设征地移民安置问题及对策初探

中国水资源总量十分丰富，达2.8万亿m3，在世界上仅次于巴西、前苏联、加拿大、美国和印尼而居第6位。但是，中国人口众多，人均占有量只有2300 m3，仅为世界人均水资源量的四分之一，加上水资源在时空分布上极为不均衡，并且受气候和地形影响，降水的地区分布也极不均匀，从东南沿海向西北内陆递减，导致中国成为一个水旱灾害频发的国家。为保证社会生产和人民群众生活需要，必须修建大坝和水库，以便控制水旱灾害并合理充分利用水资源。我国是发展中国家，目前水资源开发利用程度还不高，要保障经济社会又好又快和可持续发展，必须加快水利水电工程建设的步伐。以此同时，则不可避免产生大量的水库移民拆迁安置问题，如何做好水利水电工程移民这一特殊群体的安置工作，确保实现移民“移得出、稳得住、逐步能发展致富”，确保真正达到“建好一座电站，改善一片环境，带活一方经济，造福一批移民”的目标，已经成为当前需要认真研究解决的紧迫课题。

党中央国务院历来高度重视水库移民工作，近年来不断颁布相关的法律法规条文进行规范。特别是2006年以国务院17号文件和471号《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》的颁布为标志，水库移民工作进入了一个新的历史时期。这是一个重要的历史转折，是水库移民工作新的里程碑。各级地方政府也纷纷制定相应的移民法规和政策，进一步加强移民安置工作力度。广大移民从中感受到了前所未有的关怀，得到了实惠。

但是，尽管如此，鉴于水库移民工作的复杂性，当前移民安置工作中还是存在一些问题，如何解决这些问题将是今后移民安置工作的一个重点，本文就移民安置实施工作中遇到的一些主要问题进行总结、分析，并提出初步的对策建议。

一、大中型水利水电工程移民安置工作的复杂性和艰巨性

水利水电工程项目的开发和利用，在很大程度上推动了地方经济社会的发展，但同时水利水电工程的开发和利用不可避免的产生移民安置。这些移民绝大部分是属于非自愿性移民，主观上不是其出于追求某些社会经济利益为目的而自愿做出的迁移选择，具有强制性、时限性、破坏性、风险性、政策性和系统性的特点，是被迫的移民，由此在移民安置工作中由于立场不一样、出发点不一样，就会出现这样或那样的问题，加上移民安置工程是一个复杂而庞大的系统工程，涉及到社会、政治、经济、文化、人口、资源、环境、民族、宗教及工程技术等诸多领域，因此，移民安置工作相当复杂。

水利水电工程的建设，尤其是水库蓄水造成对淹没影响水位以下的居民不得不离开故土，甚至远离他乡，离开祖先生活之地，面临着到陌生的地方重新安家，重新创业，被迫改变生产、生活方式，适应新环境，对移民的生产生活和心理产生巨大的冲击；在迁移后，移民为恢复正常的生产生活活动，必然会在住房、食物、饮水、交通、教育、医疗卫生和就业及社会关系等诸多方面遇到很多新的问题。因此，移民搬迁和安置工作是水利水电开发建设中十分艰巨的任务，关系到区域经济社会的稳定和发展，是水利水电工程建设的重要组成部分，在工程建设中具有举足轻重的地位，是地方政府、项目业主、乃至国家规划部门、决策部门应当首先关注的重大问题。因此，随着经济社会的发展和科学技术水平的不断提高，目前，技术和资金问题已经不是制约水利水电工程建设的最大问题，移民投资已经在工程总费用中占有相当的比重，移民问题越来越突出，成为了制约我国水利水电工程建设的最大问题。

目前，我国水利水电工程移民安置工作由于遗留问题较多、土地紧缺等问题，形势严峻，任务艰巨。但是，对于移民问题要辩证、客观的看待，树立在党和政府的领导下移民工作能做好的信心和决心。

移民难题是世界性的问题、是全国性的问题，并不仅仅是哪一个国家、哪一个省（自治区）、哪一个市（县）甚至哪一个乡镇、村组才面临的问题。而且，移民问题从根本上来讲是生存和发展的问题，不是不治之症，是可以有条件的解决的问题。随着党中央国务院高度对水库移民工作越来越重视，不断出台相关的法规、政策，移民工作更加有章可循，而且，国家对水库移民的资金投入越来越大，库区维护基金、库区建设基金的设立、后期扶持政策的完善以及各种移民优惠政策的制定等等都为解决移民问题提供了资金保证和政策保障，我们移民安置工作者应该要增强责任感、使命感和紧迫感，正确看待移民问题，树立必胜的信心和决心，在各自的岗位上努力做好移民工作。

二、当前大中型水利水电工程移民安置实施工作中存在的问题

（一）、移民安置规划审批程序不规范

按照国务院471号《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》，兴建水利水电工程必须编制移民安置规划，对于大中型水利水电工程在编制移民安置规划之前还要编制移民安置规划大纲，并且“未编制移民安置规划或者移民安置规划未经审核的大中型水利水电工程建设项目，有关部门不得批准或者核准其建设，不得为其办理用地等有关手续。”而有的水利水电工程未按规定编制移民安置规划，或编制的移民安置规划过于简单未能达到规定深度，或未按规定报移民管理部门审查审批，移民管理部门无法在移民业务上进行有效的协调指导，

工程匆匆忙忙上马开工，对移民安置规划重视不够，估计不足，往往造成移民资金缺口，导致很多移民遗留问题。

（二）、淹没处理范围规定有欠明确

水利水电工程建设征地移民安置规划设计规范对水库淹没处理的标准做了详细的规定，包括洪水标准、风浪、船行波、影响区的确定等，但在有关的建设征地移民安置规划设计规范中却没有对水库淹没处理范围下限标准进行明确规定，造成在确定水库淹没处理范围时依据不足，对淹没处理下限取值异议较大，有时甚至难以确定，在实物指标调查时也容易引起矛盾。

（三）、土地补偿补助标准测算制度不完善

我国对水利水电工程建设征地补偿费和安置补助费的标准，采用的是土地被征收前三年的平均年产值乘以一定的倍数进行计算。这种计算方法从根本上来讲不能完全体现土地本身的实际价值，同时倍数计算法也缺乏科学的衡量标准，这种方法在实际工作中比较难操作，存在很多矛盾。

对于产值的测算，一是种植结构不断变化，在市场经济条件下，农民是根据市场的供求情况不断调整种植结构，很难确定三年中种植结构的变化；二是农作物的产量调查和统计较困难，土地实行家庭承包经营后，对农作物的产出难以准确统计，调查也比较困难，难以得到真实的情况；三是农作物的价格会随市场波动，年度之间或年度不同时间的市场价格都是不确定的，比较难确定统一的价格。因此，土地平均年产值的计算存在偏差。有些省区采取由政府统一组织有关部门调查分析，每三年由政府公布前三年的土地产值，但由于各地区的经济发展水平、种植水平不一样，土地的产值也存在差别，也会带来一些矛盾。四是区域化的调查分析难以体现点上的产值基数。目前土地产值的分析，是以镇为单位开展的，各镇发展水平不一样，得出的土地产值有差异。但从现实的征地来看，相邻土地的种植结构、农作物产量出现差异很小，如果按照区域公布的产值，势必存在不合理因素，群众矛盾会很突出。比如广西长洲水利枢纽施工区占地涉及苍梧龙圩镇和梧州市长洲区长洲镇，工程所占用的土地原均为农民的蔬菜种植地，按照公布的区域产值，龙圩镇比长洲镇低得很多，群众意见非常大。

对于补偿倍数的确定，特别是安置补助倍数，按土地法，是根据被征地单位征地前的人均耕地分档取值，但不同的被征地单位的人均耕地往往不一样，有的还差别很大，而且水库淹没区是线性的，跨地域很广，如果是相邻土地的两个或多个被征地单位的人均耕地有差别甚至差别大的话，则会产生相邻地块的土地安置补助标准却不一样，甚至有较大的差别，往往容易产生矛盾，给征地和移民安置工作带来很大的困难。目前，很多省区以地级市为单位发布统一年产值标准，