混业经营下的中国金融监管体制_国际比较与路径选择

　［收稿日期］２０１２－０６－

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作者简介］吴利军，中国证券监督管理委员会，中国人民大学兼职教授，经济学博士，主要从事宏观经济理论与政策研究；方庆，中国人民大学经济学院硕士研究生，主要从事宏观经济理论与政策的研究。

混业经营下的中国金融监管体制：

国际比较与路径选择

吴利军１，方　庆２

（１．中国证券监督管理委员会，北京１０００３２；２．中国人民大学经济学院，北京１００８７２

）［关键词］　金融监管；

混业经营；分业监管［摘　要］　随着金融业混业经营大趋势的不断发展，我国的金融结构也变得日益复杂，以维持金融稳定为目标的分业监管体制开始面临着诸多挑战。本文通过英美等国金融监管体制的国际比较，对统一监管、分业监管和不完全统一监管这三种模式进行了利弊分析，同时剖析了中国现行金融监管体制的缺陷，

并据此提出了混业经营下中国金融监管体制变革的改进型路径。［中图分类号］Ｆ８３０．２ ［文献标识码］Ａ ［文章编号］０２５７－２８２６（２０１２）０８－００３３－０７

一、引　言

一般而言，金融监管是指政府根据经济金融体系稳定、

有效运行的客观需要以及经济主体的共同利益要求，通过一定的金融主管部门，依据法律准则和法定程序，

对金融体系中各金融主体和金融市场实行的检查、稽核、组织和协调。［１］（Ｐ１）

在

现代经济运行中，

由于市场经济体系固有的外部性缺陷和金融体系的内在不稳定性，客观上就需要政府对金融市场实行监管，

约束和规范微观金融组织机构的经营和竞争过程，从而创造良性竞争、

稳定运行的金融秩序和环境。从世界范围内各国金融监管模式的发展历程来看，金融业组织经营模式的演变在其中扮演了非常重要的角色。在资本主义发展前期的“自然混业经营”

阶段，政府金融监管的目标是促进建立高效率的银行制度，因而往往只实行最低限度的管理，政策也主要集中在货币监管和防止银行挤兑方面。自２０世纪３０年代开始，大萧条的金融危机使政府开始认识到金融风险调控的重要性，其角色开始逐渐从“守夜人”变成监督者或管制者，监管的目标转向风险控制和金融稳定，以金融体系安全为优先目标的分业监管模式得以在西方各国确立。同一时期与之相伴生的是英美等国依照法律规定实行的金融“分业经营”，具体表现为金融行业内各子行业如银行、

证券、保险在平行轨道上的专业化进程加快以及金融专业化生产和服务效率的提高。而２０世纪８０年代以来，随着全球经济一体化和金融自由化的发展，金融工具不断创新和发展，各金融机构之间业务的相互交叉

和渗透不断加剧，银行和证券公司纷纷以各种金融工具和交易方式创新来规避法律的限制，涉足对方的业务领域，在这种形势下金融“混业经营”迅速发展，逐渐成为国际金融业组织经营模式的主流。与此同时，为了适应监管需要，各国的金融监管模式也开始出现由分业监管转向统一的综合监管或多头监管。

在特殊的历史背景之下，我国在政府主导的强制性制度变迁下形成了分业经营的金融业组织经营模式，其建立对于解决２０世纪９０年代初我国金融秩序混乱的局面、治理通货膨胀和防范金融风险起到了十分重要的作用。［２］２００３年，以中国银行业监督委员会（银监会）的成立为标志，中国金融业的“分业经营，分业监管”框架基本形成。而在全球范围内来看，数年后的今天，混业经营的浪潮不断高涨，其趋势不仅是金融业发展的内在要求，更成为开放经济体提高自身金融竞争力的必由之路。随着加入ＷＴＯ后金融服务业的逐步放开，我国金融行业的发展还需要面对全世界跨国混业经营金融机构的激烈竞争，在这种内在的竞争和驱动之下，我国已有如光大集团等大型混业经营金融机构成立，一些新的金融业务如银证合作、银保合作、证保合作不断涌现，混业经营的模式初见端倪。

混业经营的逐步显现与金融结构的日益复杂使我国分业监管模式表现出了诸多不适，目前仍在实行的以分业经营为监管目标的分业监管体制受到了新的挑战。因此，本文在对当前国际间现行的金融监管体制模式进行利弊比较的基础上，分析了现阶段我国金融监管模式的不足，并据此提出了我国金融监管体制由分业监管过渡到统一监管的渐进型路径，为稳步推进金融监管体制改革，完善我国金融监管模式提供了新的思路与政策建议。

二、金融监管体制的国际比较

正如引言中所提到的，世界金融监管体制的演变大概经历过三个过程：混业经营与中央银行为主体监管的阶段、分业经营与分业监管阶段、金融业再度混业经营与统一监管的广泛发展阶段。目前国际间现行的金融监管体制可以按照各个国家监管机构组织形式的不同分为三种模式，即统一监管、分业监管和介于这两种模式之间的不完全统一监管。［３］（Ｐ３１）这种差异化的金融监管体制与各国经济政治文化以及历史等基础社会条件具有密切联系，因此并不能简单的评价一种模式的优劣。但是以英国、美国和加拿大等西方国家的金融监管体制模式为样本，通过对上述三种模式的国际比较，我们可以科学客观地分析不同金融监管体制的利弊，在寻找其内在发展逻辑和演变规律的同时为我国金融监管体制的完善提供指导意见。

（一）统一型金融监管

统一型金融监管体制模式是指由一个统一的金融监管机构负责对整个金融业的监督管理，该机构可以是财政部或中央银行，也可以是其他机构，不过大多数采用统一监管的国家都是由专门的金融监管统一机构来承担金融监管的职责，如英国的金融服务管理局（ＦＳＡ）。

现代金融业的统一监管模式始发于２０世纪８０年代后期，当时北欧的挪威、丹麦和瑞典开始将分散的金融监管机构进行合并，成立了综合性的金融监管机构实行统一的金融监管体制。英国则是现代统一监管模式的典型代表，其在１９９７年底进行的改革中取消了银行业和证券业的分业监管模式以及分业监管模式下设置的各监管机构，将证券业协会等自律组织并入，建立了统一管理银行、证券和保险等行业的金融服务管理局（ＦＳＡ）。

统一型金融监管体制模式的优势在于能增强金融监管的市场性，适应金融集团化发展的需要，在混业经营的情况下获得金融监管规模经济带来的效率提升，使得金融监管更综合专业化。［４］然而统一型金融监管体制的优势与其有效性只是一种可能性，它的实现有赖于有效的内部组织结构安排和一定的历史背景条件。如果金融监管机构内部的权责划分和专业化监管没有很好地建立起来，那么统一的金融监管体制也可能导致决策低效的情况。除此之外，统一型金融监管体制也存在着一些难以克服的缺陷，比如统一的金融监管机构在金融危机时可能会导致系统性风险的扩散