美国、德国、新加坡住房保障制度 建设经验与启示

美国、德国、新加坡住房保障制度

建设经验与启示

张　琪

中图分类号:F29313　文献标识码:A　文章编号:0257-0246(2009)12-0233-02

国外住房保障制度成功的经验

11美国

美国是一个住房商品化率较高、私人拥有住房率较高、住房保障体系发展比较完善的国家。美国为了解决低收入居民住房和贫民窟的问题,20世纪30年代先后出台了《住房法》、《住房抵押贷款法》、《国民住房法》、《住房与城市发展法》等法案,对低收入人群的住房保障作出了相应规定:一是扩大房屋抵押贷款保险。除少数富人家庭外,很少能一次付清房款,通常支付房价25%现款,其余部分以房屋为抵押向银行和放款协会寻求贷款。二是提供较低租金公房。《住房法》规定,政府必须为较低收入者提供较低租金住房,其租金一般不到私有住房租金的一半。三是提供低息贷款建房。《国民住宅法》规定,政府提供低息贷款,鼓励私人投资于低收入家庭公寓住宅,建成后的住房,优惠提供给因城市重建或政府公共计划丧失住所的家庭。四是提供房租补贴。家庭收入为居住地中等收入80%以下者均可申请此项补贴。五是帮助低收入家庭获得房屋所有权。六是禁止住房中的种族歧视。

美国国会1986年通过了低收入者购房和租房税收抵扣的法案,此法案在1993年成为永久性的法令。需要购房的低收入者可向州和地方政府申请抵押信贷证书,以获得税收抵扣,从而提高归还贷款的能力。建设合格的低收入住房的投资者,可在10年内每年享受联邦政府所得税的抵扣。从1987年到1996年,美国大约建造了60万套低收入住房,这些住房的租价大致低于当地收入中位数40—60%,使得更多的低收入者能够租得起房。

21德国

德国作为发达的市场经济国家,高度重视住房保障体系建设,主要内容是住房补贴制度、住房储蓄制度、购建房税收优惠政策。根据德国法律规定,德国公民家庭收入不足以租赁适当住房者,有权享受住房补贴,房租补贴的资金由联邦政府和州政府各承担一半。对于因经济收入低,或民族、宗教原因或孩子太多等原因导致找不到房子的家庭,政府提供福利性公共住宅供其租住,并大力推行“社会住房”和“住房金”等资助政策。所谓“社会住房”,包括供出租的公寓楼和合作社住宅。政府通过不同的补贴方式,使这类住房以低于成本的租金供应给低收入阶层。近年来,“社会住房”的资助框架内,政府还资助私人投资者和地方房地产公司,帮助他们为市场上难以获得住房的家庭提供质优价廉的租用房。政府还资助房地产开发商对现有住房翻新改造,供低收入家庭居住。此外,德国政府还实施“住房金”制度,通过向低收入家庭提供补贴,帮助这部分人群获得合适的住房。统计显示,最近几年中领取“住房金”的家庭,住房负担(包括房租和购房负担)占家庭税后月收入的比例由45%下降到31%。住房储蓄制度是德国住房保障制度的最大特色,主要有以下特点:一是先储蓄、后贷款,即先由储户根据自己住房需要及储蓄能力,与住房储蓄银行签订储贷合同,储户每月按合同约定存钱,当存满储贷金额的一定比例后,即可取得贷款权。二是贷款利率固定、低息互助,住房储蓄制度是一种封闭运转的融资系统,独立于德国资本市场,存贷款利率不受资本市场供求关系和通货膨胀等利率变动因素的影响。

31新加坡

新加坡是一个市场经济国家,但住宅建设与分配并不完全通过市场来实现,新加坡住房保障制度有许多特色。(1)政府提供住宅。新加坡通过推行住房私有化计划,成功地把原属国家所有的住房逐步转让给个人,另一方面对经济收入不同的家庭,实行不同的政策。对高收入的居民,国家不包其住房,使其住宅完全商品化;对中低收入家庭,实行准商品模式,由政府投资建造社会住宅,然后再按优惠条件出售。1968年,新加坡政府又提出了“居者有其屋”计划,从出租廉租房为主向出售廉租屋过渡。目前,新加坡的居民中有8716%居住在由政府建屋发展局提供的政府租屋里,79%住在廉价屋里,其余1214%的人住在私人购买的公寓或别墅里。

(2)实行住房公积金保障制度。公积金制度是新加坡于

332

美国、德国、新加坡住房保障制度建设经验与启示

1955年建立的一项强制储蓄制度,由雇主与雇员共同缴纳,以解决雇员退休生活保障问题。1968年,新加坡政府为了解决中低收入家庭的住房问题,允许动用公积金存款的部分作为首期付款之用,不足之数由每月缴纳的公积金分期支付,这项规定使低收入者既能购房又不影响生活。(3)分级提供公有住宅补贴。严格要求按家庭收入情况来确定享受住房保障水平,住房短缺时期只有月收入不超过800新元的家庭才有资格租住公有住宅。政府对购房补贴也采用分级的办法。如,一室一套的,政府补贴1/3;三室一套的,政府补贴5%;四室一套的,政府不仅没有补贴,而且按成本加价5%收取租金。

(4)公有住房的合理配售。在公有住宅计划推出初期供小于求,只能采取“登记—摇号”的办法处理。

国外住房保障制度成功的经验对中国的启示

11根据国情选择住房保障模式

从国外住房保障制度的成功经验看,各国都根据本国国情选择适合的保障模式。如新加坡由于土地资源紧缺,受国土资源的制约,必须发挥政府的资源调控作用,加强土地的集约利用,因此选择了政府主导的公房建设模式,最大可能地满足居民的住房需求;1930年美国处于经济大萧条时期,市场无力提供足够住房,因此,政府选择建设公共住房来满足人们住房需求;二战后处于重建时期的德国政府财政能力有限,必须通过优惠政策激励私人发展商大力建造低租金住房。所以,住房保障运作模式的选择取决于本国的国情,就我国目前来说,房地产市场发展尚未成熟,国土资源较为紧张,城市化水平迅速提升,城市中低收入家庭较多,我国必须从国情出发,选择适合的住房保障运作模式。

21应尽快建立健全我国住房保障法律体系

国外经济发达国家住房保障制度一般是以法律形式存在的,如美国的《住房法》、《住房与城市发展法》;德国的《住房建设法》、《住宅促进法》;新加坡的《建屋与发展法》等。住房保障制度的法律,为公有住房政策的落实与实施提供了法律上的支持,对开展住房保障至关重要。我国有关居民住宅的法律、法规至今也没有出台,由于缺乏法律规定与约束,地方政府重视形象工程,忽视百姓住房建设,使得国家住房保障计划难以有效落实与实施。因此,我国应尽快出台住房保障法律、法规,从立法上规定住房保障的对象、标准、资金来源等。

31强化政府在住房保障体系中的作用

政府作为一国经济的宏观调控者和管理者,担负着促进社会全面发展和保障全体居民基本权利实现的职责,理应成为构建住房保障体制的主体。虽然经济发达国家推崇自由竞争、市场经济,但在住房市场上采取各种方法进行政府干预。新加坡政府于1960年成立住房发展局(HDB),大力发展公共住房,即一般所说的“组屋”。该局负责社区和居住区总体规划及组屋设计和建造,同时又是最大的房地产经营管理者;德国政府积极吸引资金用于投资建房,大中型企业也可获得优惠贷款兴建住房提供给职工;美国政府实施提供多种住房援助计划,实行优惠住房政策,实行降利、减免税等措施促进住宅建设,在一定程度上缓解了房价上涨和住房矛盾。我国是社会主义国家,政府在住房保障制度建设和实施过程中应承担重要责任,努力改善居民居住条件,保障和维护广大居民的切身利益,保持社会稳定。

41建立多层次的住房保障体系

多层次的住房保障体系,是主要针对中等偏下和低收入(含最低收入)住房困难家庭的一系列制度安排和政策措施。对不同的收入阶层,保障手段应采取多种形式。目前我国住房保障体系中,由政府提供实物型的公共住房主要有廉租房、经济适用房两种,由于这种实物型住房保障需要的一次性投入非常大,会给地方政府带来巨大的压力,所以,在我国经济实力不强、政府财政还比较困难的条件下,现阶段住房保障应以最低收入家庭为主,随着经济的发展,保障的对象将逐步扩大到中低收入家庭,保障标准也应根据经济发展水平逐步提高。建议对适用于廉租住房制度的最低收入家庭,采取以租金补贴为主的手段,实物配租只能在满足特定条件的情况下进行,如军烈属、残疾人等;对适用于经济适用房的中低收入家庭,则采取出售为主、租售并举的原则。

51充分发挥住房金融作用

国外经济发达国家非常重视住房金融对住房保障的支持。美国除了政府金融机构经营房地产贷款外,私人金融机构也从事个人住宅抵押贷款业务;新加坡政府利用公积金作为建房最初资金,借用存储的私人公积金给建屋发展局,然后将房屋售给用户,费用则从用户的公积金中逐年扣除。我国住房金融市场起步较晚,还没有形成较为完善的住房金融市场,政府对公共住房开发商的支持力度不够,信贷额度不高;个人住房融资渠道不畅,针对个人房贷业务资格的审查、手续办理、减息或免息的比例等,与国外经济发达国家相比还有较大差距。因此,我国政府应该扩大住房市场融资渠道,增加住房贷款品种,实行抵押贷款保险,发行房地产抵押贷款证券,设立全国性住房贷款基金。

作者单位:吉林省社会科学院经济研究所

432社会科学战线・2009年第12期・学术短文