实现义务教育公平与政府责任

实现义务教育公平与政府责任

摘要：义务教育是我国国民教育体系的重要组成部分，是教育的重要阶段。而我国义务教育发展极不平衡，东西部之间、城乡之间、区域之间乃至学校之间都差距甚大，义务教育的公平性原则难以得到体现。推进义务教育公平，就需要政府建立政策和制度上的保障。本文主要谈谈对教育不公平的现状、产生的原因和政府应承担的职责的一点思考。以图正确理解和规范我国义务教育，使之实现教育公平。

关键词：教育公平义务教育政府责任

义务教育是指由国家通过法律规定的一定年龄阶段的儿童青少年人人有权并有义务接受、并要求政府部门、学校、家庭和社会予以保障其实现的教育。它是为在一国之内强制普及一定年限的教育而产生的。公共性、平等性是义务教育法律制度的基本原则，政府是普及义务教育最重要的保障。鉴于义务教育的“公共品”特性，义务教育理应由政府提供。因此，政府行为（表现为教育政策、方针等）直接决定教育的发展，尤其是教育公平的实现程度。近年来，随着物质生活水平的提高，人们对教育公平表现出前所未有的关注，但是正因如此，也使义务教育中的“不公平”显得更加突出，人们在义务教育公平问题上对政府有了更高的期望。如何解决这个问题，政府在其中应该承担起什么样的责任，也是很多人正在思考的问题。

一、我国教育不平等现状

2005年2月26日，贵阳市教育局的李秉中同志在北京大学百年学堂教育改革研讨会上所作的报告《西部基础教育均衡发展研究与实践》中对东部上海市与西部的贵州省进行了对比。其提供的数据显示：在教育事业费方面，上海是1313724万元，而贵州只有601258万元，即上海的教育事业费是贵州的2.18倍；上海是1711万人，而贵州则有3870万人，人口差为2.26倍。这就是说，上海人均教育事业费应该是贵州的4.93倍（事业费2.18倍,人口2.26倍=4.93 倍）。在预算内生均公用经费方面，上海的小学、初中、高中分别是1229.15元1510.72元和1895.41元；而贵州的则分别是35.86元、109.75元和130.53元。两地小学、初中和高中预算内生均公用经费相差值分别为34.28倍、13.77倍和14.52倍。以上数据说明，我国目前义务教育领域所存在的发展不平衡现象极其严重，且在一定程度上有加剧的趋势。这些不平衡反映了我国教育公平的缺失。纵观我国现阶段义务教育现状，其不公平主要表现在以下几个方面：

首先是地区之间发展不平衡：东西部之间，城乡之间教育的不平等。我国城乡教育资源分配不均，农村教育经费缺乏、师资力量薄弱、教师流失情况严重，农村地区广大群众受教育水平和受教育机会明显落后于城市，难以实现公平教育。目前我国农村义务教育体制实行“分级管理，以县为主”，农村义务教育的投入构成，只有 8%由中央财政支出，另外 92%则由各级地方财政支出，其中大部分由县级以下财政支出。相当一部分县级政府财力严重不足，因此这种制度无法避免在教育经费上的不平等。在贫困的乡镇，不仅学校更少、校舍破烂以及经常拖欠教师工资，教育经费仍是乡镇政府不堪的负担。一些调查指出，在贫困地区，教育经费一般占乡镇财政支出的75~80%。事实上，这笔钱仍是出自贫困的农民之手，是乡镇政府以教育附加费和教育集资的名义征收上来的。地区间经济发展和财政收入的不平衡，决定了以县为主的投入体制不能保证义务教育的均衡发展。农村学校教师资源的缺失现象同样不容忽视。现行的中小学教师编制标准政策是 2001年制订的。按照这个标准，城市、县镇和农村的生师比，小学分别是19：1、21：1和23：1，初中生师比则为 13.5：1、16：1和 18：1。这一编制标准以压缩编制和效率优先、城市优先为导向，存在编制标准整体偏紧、

城市偏向和城乡严重倒挂的突出缺陷。这个标准实行几年来的一个直接后果是，农村教师编制大幅减少，造成了中小学校运转和发展实际需要与人员编

制的严重不匹配。同时，教师工资收入水平城乡差距依然较大，全国农村小学、初中教职工人均年工资收入分别仅相当于城市教职工的 68.8%和69.2%，这在一定程度上让农村难以吸收优质的教育资源。我国农村中小学教师编制紧缺、数量严重不足的问题已经成为制约我国农村教育质量提高的瓶颈之一。

其次，校际之间即重点学校与普通学校教育资源的不平等。1986年实行义务教育制度以后，上世纪 50年代把义务教育的功能定位于向上一级学校输送拔尖人才的“精英教育”的做法，在理论上的合理性不复存在，因为义务教育是国家举办的面向每一个适龄孩子的强制性教育。然而至今，少数“优质学校”与大多数普通学校甚至薄弱学校并存的格局仍没有改变。一批占据了优质教育资源重点学校，在每年大笔收取动辄数万元择校费的“支援”下，校园优美、学生爆满、教师高薪；而另外一所学校却由于是所谓的普通校，校舍凋敝、教师无奈，学生不断流失。

二、影响教育公平性的政府的责任

回顾历史，上世纪 50年代，国家为集中力量办好一小批重点学校，把义务教育的功能定位在向上一级学校输送拔尖人才。这个与义务教育理念截然不同的定位，把小学升初中以及初中升高中的考试变成了“小高考”。计划经济时期形成的精英教育价值取向，将城市置于资源配置的重心，倾向于维系城市与农村之间、重点学校与普通学校之间、公办教育与民办教育之间的“二元结构”，这些诱发教育不公平的价值特征在如今的教育政策制定中仍具有极大的惯性。原本出自上世纪 80年代经济改革的“效率优先”概念，未经论证就成为教育发展不容置疑的“硬道理”，从而在理论上模糊了政府提供教育公共服务的特定职责，以及义务教育主要是政府的义务的概念，将政府用纳税人的钱提供的“公共产品”变成民众需要花钱购买的服务，架空了弱势人群享受公共服务的机会和权利，加大了教育不公平。总的说来：首先，政府“三级办学、县乡两级管理“办学体制，忽视地方历史、文化、人口以及经济等方面的差异，从政策执行伊始就给义务教育公平留下隐患，由此导致了地区原始差异———义务教育发展不均衡———地区差异进一步扩大———义务教育更加不均衡———地区差异更加扩大的恶性循环。其次，20世纪80年代以来的重点学校制度使得学校在经费投入、师资、教学设备等方面的巨大差异，导致义务教育校际差异。还有20世纪80年代以来，我国梯度发展的经济战略的实施，尽管赢得了效率上的收益，但同时社会阶层逐渐分化，贫富差距逐渐拉大导致教育弱势群体的出现。

三、加强政府责任实现教育公平

由上述分析可知，目前义务教育活动中的众多不公平问题最终都可以还原为政府政策和制度问题。政府就应当承担起弥补义务教育供给不足的职责，建立和完善保障机制，通过政府努力的政策活动、制度创新和变迁来、构建促进教育公平的保障体系。

首先，建立合理财政转移制度，规范的教育财政转移支付制度，缩小义务教育地区差异。一是从中央到地方，各级政府要加大教育投入，从根本上解决教育经费总量不足的突出问题。根据农村地区经济发展的实际水平及教育成本，以立法的形式规定义务教育（小学、初中）阶段最低经费投入标准；二是明确规定各级政府对义务教育应承担的责任。例如，规定地方政府按地方税收的一定比例投入义务教育，不达最低经费标准者，由上级政府给予转移支付。同时，将在经费的分配和使用制度化，规定相应的分配原则和使用范围。三是针对目前农村中小学教师工资仍然没有真正纳入县本级财政预算，农村中小学教师工资没有得到有效保障