农业非点源污染防治政策的政策主体分析

农业非点源污染防治政策的政策主体分析

在农业非点源污染防治政策实施过程中，对各政策主体及相互间的关系进行研究和分析，有助于协调各主体相互之间的关系，促进防治政策的顺利实施。在分析农业非点源污染防治政策的政策主体及其相互间的关系的基础上，可尝试构建一个各政策主体共同参与的农业非点源污染防治政策体系：坚持党的环境政策，明确政府和行政部门的职责和地位并加强其主导作用，维护农业生产者的主体地位，鼓励公众参与，加强政策研究组织和科研团队的技术支持，充分利用传播媒介这一载体。构建一个包括各个政策主体的利益共同体，共同治理农业非点源污染。

标签：政策主体；农业非点源污染；政策过程

我国农业非点源污染日趋严重，对农业非点源污染的研究也愈加深入。在农业非点源污染控制技术不断发展的同时，管控政策也不断跟进和完善，农业非点源污染防治政策体系逐渐形成。在这一过程中，对各政策主体及相互间的关系进行研究和分析，有助于协调各主体的关系，使各方在农业非点源污染的防治过程中实现各自应有的利益，从而在实现经济利益的同时有效地防治农业非点源污染。

一、政策系统中的政策主体

公共政策主体是政策系统的核心部分，它是直接或间接地参与政策制定、执行、评估和监控的个人、团体或组织。在公共政策学理论中，一般认为，公共政策主体主要有政党、立法机关、行政机关、利益团体、公民(选民)、大众传播媒介以及政策研究组织。从公共政策的基本理论看，农业非点源污染防治政策系统中的政策主体，应该包括：执政党、立法机关、行政部门、农业生产者(农民、涉农企业)、政策研究组织和科研院所以及传播媒体。其中，政党是政策主体的核心力量，公共政策可以被看成执政党的政策。在我国，中国共产党是全国人民的领导核心，代表广大人民群众的根本利益和普遍意志，制定涉及政治、经济、社会和文化生活的各个方面的政策，在政策制定、执行、评估和监控中起着主导作用；立法机关是最主要的政策制定主体，其主要任务是制定法律和政策，并对政策运行实施监督。全国人民代表大会及其常委会作为我国的国家权力机关和立法机关，是我国政策制定及立法的主要机关，也是政策执行和监控的制约机构。行政机关是实际意义上最重要的公共政策主体，是政策执行的主要机构。它不仅具体负责公共政策的实施，也有权根据基本国策制定具体的政策法规。我国各级政府及农业部门、环保部门，是农业非点源污染防治政策主体的重要组成部分。各级地方政府和相关行政部门负责执行党和国家的关于环境和生态保护的政策和法律，并在授权范围内制定相关的行政法规和办法，以保证政策和法律的实施和执行。农业生产者这一政策主体主要是指公民或选民作为公共政策主体，通过各种参与途径，去影响或制约公共政策的制定和执行，这是一种最广泛的、最基础的公共政策主体。在农业生产过程中，以家庭经营为主的农户和以规模化经营为主的涉农企业是两类主要的农业生产主体。政策研究组织和科研机构这一政策

主体主要是由公共政策领域的专家、学者和技术人员组成，其主要工作是为公共政策方案制定、决策、实施、监控、分析和评估等过程提供建议和咨询。大众传播媒介这一政策主体可通过及时反映社会公共问题、传播公共政策、沟通社会信息等方式参与政策过程；特别是在政策制定过程中，传播媒介可以帮助公众更好更全面地认识公共问题，扩大公众的参与程度，为政策制定创造良好的公众支持环境。

二、政策主体关系分析

从政策主体在政策过程中的角色进行分类，可将政策主体划分为政策制定者和利益相关者两个部分。政策制定者包括政党、立法机关和行政部门；利益相关者包括公民、政策研究组织、大众传播媒介，而行政部门在政策运行过程中除了制定一系列制度和规范执行政策之外，还充当着对其他政策主体进行管理，协调各利益相关者之间关系的角色，因此，行政部门也具有利益相关者的性质。各主体间关系如图1所示。

(一)政策制定者

党中央通过制定路线、方针、政策，掌握国家和社会生活总的发展方向。自2003年起，农业非点源污染防治成为农业、环保、水利等部门的工作重点，为随后政策的出台和法律的修改完善提供了政策支持和实践平台。2006年至2009年连续四年的中央一号文件中都明确提出要加大力度防治农业非点源污染，抓紧制定规划，切实增加投入，落实治理责任，加快重点区域治理步伐，加强农村环境保护。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》(2005)还明确指出，要积极防治农村非点源污染，强调“防治农药、化肥和农膜等非点源污染，加强规模化养殖场污染治理”。

政策、方针的制定，需要经过合法程序，通过立法机关的立法活动，使党的政策转变为国家政策。立法机关对政策的制定加以合法化，使之具有更高的法律效力，并赋予相应的法律关系主体以权利和义务责任。我国目前没有农业非点源污染防治的单行法规，它主要体现在我国落实环境保护的基本国策的各项法律与政策中；虽然实际控制行动较少，但也初步建立起了非点源污染控制的法律与政策基础。《中华人民共和国环境保护法》(1989)第二十条对合理使用化肥、农药等农用化学品作出的指导性规定，确定了农村环境保护工作的基本准则，为制定各项农业非点源污染防治政策提供了法律基础。《水土保持法》(1991)、《海洋环境保护法》(1999)、《水法》(2002)、《农业法》(2002)、《固体废物污染环境防治法》(2004)、《农产品质量安全法》(2006)、《水污染防治法》(2008)等法律，对农业农药、化肥、杀虫剂、农用薄膜等农业投入品的使用进行了规范，并从防治的责任主体、防治范围、防治措施等层面对农业非点源污染的预防与治理作了较为明确的规定。此外，许多地方人大也制定了农业生态环境保护条例，从农药、化肥、农膜的使用和登记制度，秸秆燃烧、禽畜粪便、污水等造成生态环境污染的农业污染源，以及引起污染所承担的法律责任等方面进行了规定，为地区内农业非点源污染防治工作提供了更为具体的法律依据。

我国各级政府和相关的行政部门，是农业非点源污染防治政策的执行部门。我国行政机关对农业非点源污染的行政管理经历了从分散管理到集中管理的演变过程。1990年后，农业非点源污染环境管理工作被明确提出，农业非点源污染防治被纳入重点区域污染源控制计划中，但这一时期对环境污染的管理仍处于分散管理的阶段。1998年，国家环保总局成立农村环保专门部门(农村处)，将农业环保职能划归环保部门统一管理，农村非点源污染管理成为环境保护重点领域，我国农业非点源污染管理进入集中管理时代。为了更好地执行党中央的政策和立法机关制定的相关法律规范，国务院、农业部及环保部先后出台了一系列法规、规章、规范、标准以及专项管理制度，以保证农业非点源污染防治政策的有效实施。

(二)利益相关者

在政策制定过程中，各政策主体处于不同的地位，扮演着不同的角色，代表着不同的利益集团。戴维·伊斯顿认为，公共政策是对全社会的价值做有权威的分配，旨在平衡各方利益的公共政策，更应该从利益相关者理论出发，充分考虑各利益相关人的正当的权益，使各方在一定的政策规范、引导和作用下，达到利益的最大化和损害的最小化。农业非点源污染防治的利益相关者，是通过自身的行为选择、职责或技能等，有效降低农业非点源污染的个人、群体或组织，即行政机关(管理者)、农业生产者、科研机构及传播媒介。

行政机关在农业非点源污染防治过程中既是政策的执行者，又是政策制定者，还是污染治理的监督者和导向者。行政机关治理农业非点源污染的核心环节是政策法规的制定和执行。各级地方政府是农业非点源污染防治过程中起实质性作用的主体，具有独立利益实体的地位。在与其他利益相关者的关系上，对于农业生产者，行政机关的主要工作是通过制定法规制度规范农业生产者的责任和生产行为，通过生态补偿、经济激励等机制，鼓励和引导农业生产者在进行农业生产的同时减少环境污染、保护农业环境；对于科研机构，行政机关通过提供资金支持，保证咨询机构和科研团队对农业非点源污染研究的顺利进行；对于传播媒介，行政机关通过媒体，向公众介绍、宣传农业非点源污染的知识、政策和措施，提高公众对农业非点源污染和农业环境防治的认识，使农业非点源污染防治政策和措施能得到更好的实施和推进。