张国庆公共行政学第五章 行政组织.

织规模庞大、部门横生、人员众多的特点，决定其目标的复杂性 和多样性。
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三、目标管理
（一）目标管理的概念。 1．它是一种过程，是上下两级管理人员共同确定目标和主要职责范
围的过程； 2．它是一种实施管理的计划和考核的方法，以它为标准，每一位管
理人员都能按预期的成果来评价每一个单位和每一个成员的贡献； 3. 它一种个人与组织的关系，通过它，有利于协调个人与组织在行为
3．个人目标，通常指行政公务人员个人的工作目标。其特点与分目 标类同，只是层次更低，值得强调的是，个人工作目标往往不着形式地 掺杂了较多的个人感情、追求和价值观。因此弹性较大，要将其较好地 纳入组织目标的体系，需要机关首长有效把握，其核心问题是调动积极 性的问题。
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二、目标的合理化与特征
（一）组织目标合理化，组织目标反映一定的客观需 求、客观制约条件与组织对这种需求和制约条件的认 知程度，同时反映组织的决心和行为能力。认知程度 愈高则组织目标设置愈合理。
型态，这些型态我们称之为结构模式。 （四）结构与差异。 主要指不同的组织有不同的结构和同一组织结构的前后变化，模
式表现结构的共性，差异则反映结构的个性。
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三、行政组织的基本要素
（五）财物数量适中。 财物是行政组织的一大要素。行政经费是财物的核心问题。“适中”是
个相对的概念，在不同的国家、地区、机关、层级有不同的含意或标准。 如何规定和使用财物，是立法和政府经常面临的问题。 （六）运行机制有效。 通过规范、目标、分工、程序、反馈、监督等因素的有机配合形成内在 的运行机制，并通过机制的有效作用保证组织行为的有效性，进而实现 社会目的。 （七）行为方式优化。 国家行政组织对社会公共事物的管理是通过一定的行政行为方式来实现 的。优化行为方式，即从时空和管理对象的条件出发选择行政行为方式， 是公共行政管理的一项原则。 （八）价值观念整合。 价值观念是关于是非、好坏和期望的综合观念形态。对国家行政组织而 言，价值观念整合表现为政府公务人员对组织的共同感受、一致态度， 即认同感，共同的信念、责任和利益是价值观念整合的基础。
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三、目标管理
（三）目标管理的实施。 成功地实施目标管理应当至少具备4个条件： 1．整个组织特别是各级管理人员，在理解的基础上对目标管
理采取基本的支持态度，这对于系统地制定目标和评价结果是必 不可少的。 2．各级管理人员应当比下级具备更高的协调、组织、领导能 力和政策水平以及订立目标的技能，并彼此进行交流，以使目标 恰到好处、有机配合。 3．实行以激励为主、物质奖励为辅的激励制度，以此作为提 高积极性、实现自我控制的催化剂。 4．目标管理从组织的高层管理部门开始。高层管理部门不仅 要提出总体目标和考核评判工作成果的客观标准，而且要树立榜 样和信心，以利仿效。
是国家行政组织实施公共行政管理的基础，同时也是使其行之有效的根 本保障。 （二）组织目标明确。 目标是一个由总目标与分目标、原则目标与工作目标组成的目标网，各 个行政机关都以目标为导向寻求自己在组织大系统中的位置和发挥应有 的功能。 （三）人事调派恰当。 制定和实施正确的公共人事政策，识才和用才，做到人尽其才、才尽其 用，招揽俊才为政府工作，进而通过不断的新陈代谢和培养提高，形成 政府高效能所必需的合格人才群。 （四）权责分配合理。 权责分配合理则是指权力与责任之间的对应关系。在通常情况下，权力 与责任成正比关系，即权愈盛责愈大，反之亦然。
3．官署。在行政学的意思上，官署主要指具有决定权并对外 代表国家意志的事权机关，因而官署是行政机关之一种。在我国 历史上，官署亦称官府、官衙，主要是民间对政府或政府机关的 一种称呼。这种称呼常常表现不满和失望的情绪。
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二、国家行政组织的特征
（一）政治性。政治性是一切国家组织的共同属性。对国家行政组织而言，
1．总目标，也称整体目标，是由组织最高决策层制定并通晓全组织、 统率其它、全力以赴的主体目标。对国家行政组织而言，总目标通常通 过政府施政纲领加以表述和阐明。
2．分目标，也称机关目标或部门目标，一般指政府之下各个行政机 关的工作目标。它受制、服从和服务于总目标，但必须表现出自身的业 务性和职权范围，即结合自身的实际。
政治性主要表现在两个方面： 1．阶级性。 2．决策性。
（二）社会性。社会性由国家的社会职能所决定，主要指国家行政组织所承
担的社会一般公共事务管理的职能。它也有两个相互联系的层次： 1.服务性。 2.管理性。
（三）权威性。权威性以人类社会发展过程中的强力和契约关系为基础，并
以宪法、法律和国家武装力量为后盾。权威性有两个最突出特点：1. 约束性。 2．强制性。
（四）法制性。法制性的基本涵意是“依法行政”，具体说来，又可以分为
两个相互联系的方面： 1．国家行政组织自身建设的法制性。 2．国家行政组 织对社会公共行政管理的法制性。
（五）系统性。系统性是说国家行政组织具有极强的整体性，其权力关系、
组织结构和工作流程具有上统下属、上下贯通、左右联系、纵横交错、头尾相 结、政令归一的特征。除整体性之外，系统性还有两个突出特征： 1．结构性。 2．有序性。
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第二节 组织目标
一、目标的功用与层次 （一）目标的功用。目标是组织及其成员行为
的导向座标，是组织聚合力的内在源泉。它为 组织及其成员提供奋斗的方向，并激发人们的 奋斗精神。从管理的观点来看，目标的功用具 体有以下4点： 1．促进组织结构和权责体系合理化。 2．建立考核的公平和客观的标准。 3．增强组织的协调能力和整合能力。 4．激发组织成员的工作热情和合作意识。
（三）规程。规程是指国家行政组织产生与成立的法定程序。在一般情 况下，法定程序如下：
1．由政府或立法机关提起创议案，说明设置特定行政组织机关的法 律依据和现实原因；
2．由立法机关或政府领导机关审议其合法性和合理性； 3．由立法机关或政府领导机关决定设置与否； 4．由批准机关以法定方式向社会公布其产生与成立，并赋予其相应
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第五章 行政组织
李丹阳 北京航空航天大学公共管理学院
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第一节 行政组织概述 第二节 组织目标 第三节 组织结构 第四节 组织原则 第五节 组织环境 第六节 组织变革
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第一节 行政组织概述
一、行政组织的涵意及与类似词之异同
（一）行政组织的涵意。 1. 广义与狭义的理解：从广义上说，行政组织是指为执行一定事务而
和努力方向方面的关系，以达到提高组织成员积极性和工作效率的目标。 （二）目标管理的性质。 目标管理是以行为科学—人际关系学说为基础的一种管理思想和管理方
法。它强调管理人员应该由他所要达到的目标而不是他的上级来指挥和 控制，即目标管理和自我控制。目标管理还强调参与，认为只有本人参 与并最终确认的目标，才能为组织成员提供持久的导向并调动工作热情。 因此，目标管理是一种以激励代替惩戒，以民主代替集权的管理方式。
（六）发展性。发展性是说国家行政组织适应社会历史的进步，相应改变组
织自身及社会管理行为的特征。这可以作两点理解： 1. 动态性。 2．适应 性。
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三、行政组织的基本要素
国家行政组织的基本要素及其合理状态概括起来主要集中在以下八个方 面：
（一）法规制度健全。 法规制度健全与否是行政组织健全与否的主要标志之一。法规制度不仅
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（二）目标的层次
目标作为组织的一个次级系统，本身又包含着一定的子系统，存在一定 的结构。从时间序列上看，目标系统可以分为长期—中期—近期目标； 从空间序列上看，可以分为整体—部分—个人目标，从价值标准上看， 可以分为社会—组织—团体目标，从性质上看，可以分为综合—技术— 心理目标，如此等等。一般说来，组织目标系统可以分为三个基本层次：
1. 规律性。 集中表现为国家行政组织的目标由宪法、法律、法规及行政上级
所规定，行政组织本身不得自行其是、随意改变。 2．服务性。 国家行政组织的一切目标都必须以全体国民的意志为转移，对社
会公众负责，为大众谋求利益，即为全体国民服务。 3．复杂性。 国家行政组织行为的对象和管理事务的普遍性、广泛性和自身组
的公共权力。
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五、行政组织的种类
按照各种机关的职权和管辖范围，行政组织大体可以分为以下几种类型： （一）首脑机关。 中央政府或地方政府统辖全局的领导机关。 （二）职能机关。 本部机关或运作机构或实作机构，是隶属领导机关或行政首长之下、执掌一定专
业行政事务、由本身或督率其所属机构实际实施的机关。 （三）幕僚机关。 协助行政首长处理日常事务的综合性办事机关。其典型存在形式是各级政府的办
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第三节 组织结构
一、组织结构的性质
（一）结构与功能。 结构产生组织的静态特性，功能产生组织的动态特性，两种特性
相结合，形成关于组织的完整概念。 （二）结构与职位。 职位是结构的基本元素，是组织体制的联结点和支撑点。 （三）结构与模式。 在人类社会发展的一定阶段上，总有一种或几种典型的组织结构
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四、行政组织的产生与成立
（一）依据。国家行政组织产生与成立的依据主要集中在三个方面： 宪 法；法律 ；行政裁量权 。
（二）效力。效力是指行政组织产生与成立的合法性。这种合法性对行 政组织职权的实际行使或权威地位是至关重要的。要具有致力，就必须 经由法定权力主体的批准或决定。能够使行政组织的产生与成立并发生 效力的法定权力主体主要有两类：立法机关；内阁；立法机关与内阁 。
所谓合理化的组织目标，就是比较准确和全面地反映 了一定时空环境内的客观需求和组织决心的组织目标。 一般而论，组织目标合理与否取决于4个方面的认知程 度和条件。
1．社会承认。 2．组织能力。 3．团体状态。 4．成员意识。
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（二）行政组织目标的特征。
行政组织目标的特征可以从基本特征与合理目标的特征两个层次 理解。行政组织目标的基本特征主要有三个方面：
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（二）行政组织与类似词之异同。
1．行政机关。国家行政组织是狭义政府的同义语。政府是一个 大的组织系统。行政机关则只是政府大系统的一个次级系统。在 统属关系上，行政机关必须服从政府，部门首长必须服从政府首 脑。行政机关的有机配合，构成整体的行政组织。
2．行政机构。行政机构常与行政机关混用，事实上，二者也 确实不存在根本的区别。从管理的角度看，行政机构常偏重于编 制的、预算的、组织结构的涵意，行政机关常偏重于主体的、职 权的、法规的涵意。行政机关恒定是行政机构，行政机构则不一 定是行政机关。在正式的法律用语中，关于国家行政权力主体， 通常称行政机关或行政组织，很少使用行政机构的称谓。
公厅（室）。 （四）咨询机关。 一种现代政府的组织形态，通常指汇集专家学者和有实际经验的政府官员的专门
为政府出谋划策、提供论证和较佳政策方案的行政机关。 （五）派出机关。 一级政府根据政务管理需要，按管辖地区授权委派的代表机关。派出机关不构成
一级政府行政机关，其权力是委派机关的延伸，因而以委派机关授权的性质、程 度和范围为转移。
将从事共同工作的人们通过权责和任务分配结成系统协调的组织机构； 从狭义上说，则指为执行国家的政务所结成的有系统的组织机构。 2．静态与动态的理解：从静态上说，行政组织是指国家为执行政务 而依法组建的行政机关体系，从动态上说，则指行政机要作为人个管理 系统发挥领导和管理国家政务职能而产生的各种组织活动。 3. 阶级属性与社会属性的理解：从阶级属性上说，行政组织是据国家 政治生活主导地位的阶级推行本阶级意志的组织工具；从社会属性上说， 则是国家为实现社会目的而通过一定的法律程序所建立和规定的、有着 一定行政目标、人员设置、权责分配、结构型态、财物所有的行政机关 体系，其组织行为，受国家强制力的保障。