我国基本公共服务均等化的现状及对策探析

随着我国经济持续发展和人民生活水平逐渐提高，社会 于基本公共服务范畴；还有一种观点认为，基本公共服务是
对公共服务的需求呈全面增长趋势。由于我国经济和社会发 一定发展阶段上最低范围的公共服务；也有一种观点直接认
展不够协调，地区、城乡发展不平衡，导致我国公共服务在 为公共服务是与公共产品相同的概念或是认为公共服务就是
最低收入户在基本公共服务方面的消费明显低于全国总平均
数；在公共医疗、教育文化和住房消费方面，人均消费最高
收入户是最低收入户的 5 倍、7 倍和 18 倍。 4.基本公共服务的歧视性供给严重。这是我国群体间基
本公共服务非均等的一个主要表现。当前我国基本公共服务
的歧视性供给突出表现在农民、下岗职工、失业人员、民工
地区之间、城乡之间和不同群体之间的差距逐步拉大，公共 为公共产品提供的服务。本文认为，基本公共服务的内涵应
服务非均等化已成为我国全面建设小康社会、促进社会公平 包括以下几点：一是“基本”，即基本公共服务是保障民众最
公正、促进经济协调发展和构建和谐社会进程中面临的突出 为基本的公共服务需求，体现在最为根本的生存、发展等方
的低收入社会群体由于收入低，在基本医疗、居住环境、食品
安全和公共安全等方面享受水平明显低于社会其他群体。
表 3 我国基本公共服务的歧视性供给的突出表现
基本公共 农民
服务类型
下岗职工、 民工
失业人员
民工子弟
农村地区 居民
底线生存
无就业、 无社会保障
无就业、 缺乏社会保障
无社会保 障、无社会无社会保障 福利
表 2 2006 年城镇居民每人全年消费性支出 单位：元
最低收
中等偏 中等收 中等偏
最高收
低收入
高收入
项目
总平均数
源自文库入户 （%）
户（%）户下（收%入）（入%户）
户上（收%入）户（%）（入%户）
公共 医疗 520.54 234.50 350.01 425.48 590.45 762.37 1020.20 1311.35
教育 文化 1203.03 406.05 572.38 781.97 1047.48 1469.14 1901.68 3176.07
住房 258.07 59.19 83.74 135.85 197.06 310.91 506.43 1134.22
资料来源:根据《中国统计年鉴》整理而来,（2007）
表 2 反映的是 2006 年城镇居民按照收入等级人均全年在 基本公共服务领域的消费性支出情况，我们可以从表中得知，
3.基本公共服务供给的贫富差距突出。在很多地区，依 然有相当多的低收入居民难以享受到基本的公共服务，最直
接的表现是“上学难”、“看病难”、“住房难”等问题。近年来， 不断扩大的收入分配差距一直是政府力图解决的社会问题， 由于基本公共服务的个人承担费用上涨太快，大大超过中低 收入家庭可支配收入的增长速度，使穷人越来越穷。
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（二）我国基本公共服务非均等化原因分析
三、实现我国公共服务均等化的对策建议
1.公共财政体制尚未完善。我国的财政政策长期以来重
（一）改革和完善公共财政制度
经济建设轻基本公共服务，政府对于经济活动的直接参与以
及政绩考核体系中对经济发展类指标的过度关注导致了政府
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维护社会和谐安定的当务之急。
二、我国基本公共服务均等化现状及原因
（一）我国基本公共服务均等化现状
近年来我国政府重视经济和社会的协调发展，对基本公
共服务的投入力度很大。但总体而言，地区间、城乡间、群
体间的基本公共服务差距仍在扩大，义务教育、公共卫生、
18.06 8.09 11.04
育 人均教育经费（元）
250.3 388.3 285.3
基 每万人拥有医疗床位（张） 23.76 28.10 24.86
本 每万人拥有职业医生（人） 医 每万人拥有注册护士（人） 疗 人均卫生经费（元）
14.01 8.75 74.8
16.37 11.95 106.7
14.57 10.00 77.7
卫生、基础科学研究、公益性文化事业和社会救济等，归属 共服务均等化，已经成为我国各级政府促进社会公平公正、
收稿日期：2010-07-21 作者简介：章育（1970—），男，陕西省电力公司财务部，中级会计师，主要研究方向为财务管理学；南新民（1970—），男，陕西省 电力公司财务部，高级会计师，主要研究方向为财务管理学。
口的比例。其中小学及小学以下文化程度的人口占农业人口
比重与占非农业人口比重分别是 51.5%和 16.3%；而本科文化 程度人群在农业人口与非农业人口中所占的比例分别是
0.02%和 5.63%，差距达 280 多倍。该研究表明，大量的小学 及小学以下文化程度的人口集中在农村，而城市高学历（本
科）人口比率高出农业人口几百倍。
1.完善公共财政体制。应从以经济建设为主的全能型财
财政支出向经济类项目的倾斜，相应的，政府用于基本公共 政制度向公共财政体制转变，财政支出结构要进行重大的调
服务领域的支出始终保持在较低的层面，在近几年更呈现了 整，财政支出要退出长期处于“与民争利”状态的竞争性项目，
类最不齐全，出现了明显的城乡公共品供给失衡。
（2）在基本公共服务提供中，体制内歧视体制外就业群 体。目前突出问题是体制内外收入差别过大，特别是资源性
产业和垄断企业职工、部分机关单位工作人员、领导干部收
入远远高于全社会职工平均收入，造成体制内和体制外收入
差别过大，引发基本公共服务享受程度不均等。
（3）基本公共服务歧视低收入社会群体。以打工群体、 下岗职工、失业人员、国企早退休或被拖欠退休金人员为代表
问题。2005 年 10 月 11 日，中共十六届五中全会通过的《中 面，且“基本”的内涵应根据我国发展阶段和政府能力的变化
共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建 而调整；二是“公共”，即所提供的公共服务要体现出公共产
议》，首次提出要“按照公共服务均等化原则，加大国家对欠 品的属性，应具有非竞争性和非排他性的特性；三是“服务”，
等化的内涵入手，对我国基本公共服务均等化的现状及依然存在非均等化现象的成因进行了剖析，并着重从完善公共财政制度，
加快服务型政府建设，健全公共服务体系，完善城乡协调发展制度等方面提出了促使我国基本公共服务均等化发展的对策。
关键词：基本公共服务；均等化；公共财政体制
中图分类号：G322
文献标示码：A
文章编号：1672-8122（2010）09-0172-04
（一）基本公共服务的涵义
由选择权；第三，要将基本公共服务的差距控制在社会可承 受的范围内；第四，要特别关注困难群体，优先保障弱势群
对“基本公共服务”概念，国内学术界有不同的理解。一 体的基本公共服务供给。公共服务均等化是缓解社会矛盾、
种观点认为，基本公共服务是指直接与民生问题密切相关的 促进社会公平正义的重要途径，也是构建和谐社会的内在要
等列为基本公共服务；另一种观点认为，基本公共服务应是 一个时期的中国来说，人民群众公共服务需求不断增长与公
指纯公共服务，因此不能笼统地讲教育、卫生、文化、科学、 共产品和公共服务供给不足以及公共服务的不到位，已成为
社会保障等是基本公共服务，只能将其中的义务教育、公共 制约经济社会协调发展的突出矛盾之一。因此，加快推进公
重大问题的决定》进一步提出，“完善公共财政制度，逐步实 现基本公共服务均等化”。2007 年 10 月 15 日，党的十七大 也明确指出：“缩小区域发展差距，必须注重实现基本公共服 务均等化”。基本公共服务均等化问题已成为当前我国经济社 会发展中的一个热点问题，也是促进我国社会公平正义，使 全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有 所居，缩小区域发展差距，推动建设和谐社会的重大举措。
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我国基本公共服务均等化的现状及对策探析
章 育，南新民
（陕西省电力公司，陕西 西安 710048）
摘 要：我国经济与社会发展的区域非均衡性使得基本公共服务的配置亦呈现区域非均衡性特征，并已成为一个显性社会
问题。基本公共服务均等化是缩小城乡差距，促进社会全面协调发展，构建和谐社会的必然要求。笔者从界定基本公共服务均
社会保障、基础设施建设等公共产品和公共服务供给非均等
化现象严重。
1.基本公共服务供给的地区差异较大
表 1 2005 年东、西部地区基础教育、基本医疗
和基本社会保障主要指标比较
西部 东部 全国
基 小学师生比（%）
20.57 17.19 19.43
础 初中师生比（%）
18.39 16.23 17.80
教 15 岁及以上文盲比（%）
子弟和农村地区的广大居民所享受到的公共服务严重低于一
般水平，特别是低于城市职工享受到的普遍水平。根据受歧
视的程度，可以分为“无”和“缺乏”或“不足”和“差”两个等级， 总结如表 3 所示。（1）城乡之间，基本公共服务歧视农村地 区居民。当前基本公共服务均等化最突出的问题是广大农村
地区的居民享受到的基本公共服务数量最少、层次最低、种
管理干部学院学报,2008,(03).
基本公共服务的地区非均等主要表现在我国东西部之间
存在着较大的差距。如表 1 所示，我国西部地区基础教育、 基本医疗和基本社会保障水平都明显低于东部地区水平和全
国总体水平。这种差异的主要原因是由于各地区的经济水平
差距过大直接影响了各地的财政收支能力，致使各地的基本
发达地区的支持力度，加快革命老区、民族地区、边疆地区 即政府所体现的是一种职能性活动，主要通过财政支出来实
和贫困地区经济社会发展”。2006 年 10 月 11 日，中共十六届 现；四是基本公共服务重要任务是解决我国当前社会发展中
六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干 面临的主要问题和矛盾。
公共服务。中共十六届六中全会《关于构建社会主义和谐社 求。国际经验表明，当一个国家人均 GDP 达到 1000 至 3000
会若干重大问题的决定》中，把教育、卫生、文化、就业再 美元时，就进入了矛盾凸显期，有可能出现贫富悬殊、失业
就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安 增多、城乡差距拉大和社会矛盾加剧等问题。对正处在这样
公共服务的供给能力差距过大；而东西部基本公共服务过大
的差距，又会造成各地区经济社会发展的不平衡，这样就形
成恶性循环：富的越富，穷的越穷。
2.基本公共服务供给的城乡差距明显。我国城乡差距不 仅反映在经济发展水平和居民收入方面，更体现在政府提供
的基本公共服务方面。目前，我国名义城乡收入差距为
3.3∶1，若考虑义务教育、基本医疗等因素，城乡实际收入 差距已经达到 5～6∶l，公共服务因素在城乡收入差距中的影 响为 30%～40%左右。以教育为例，据“中国高等教育公平问 题的研究”课题组发布的研究结果：农村人口低学历比例远远 高于城市人口，城市人口中高学历人口比例明显高于农村人
基 离退人员养老保险参保率（%） 76.64
本 离退人员医疗保险参保率（%） 78.91
社 领取失业保险金人数占失业
会 人口比（%）
42.10
保 障 社会保障补助（地方）（亿元） 414.6
92.24 80.39
43.15
85.84 73.92
60.64
584.7 1580
资料来源:刘琳. 西部地区基本公共服务均等化战略研究[J].广西经济
低于城市
公众发展
缺乏基本医疗缺乏义务教育 缺乏基本医疗 缺乏基本医疗 无基本医疗
和义务教育 和基本医疗
基本环境
居住条件差、无
公用设施供给
无力承受高价
力 承 受 高 价 格居住条件差
无高价格服务
不足
格服务
服务
基本安全
食品安全条件公共安全、食品安全生产条食品安全条件公共安全条件
差
安全条件差 件差
差
差
资料来源：陈海威,田侃.我国基本公共服务均等化问题探讨[J].中州学 刊,2007,(05).
一、基本公共服务均等化的内涵
（二）基本公共服务均等化的涵义
目前，多数学者认可的“基本公共服务均等化”，是指在 基本的公共服务领域应该尽可能地使全国人民享有同样的权 利；或者说，政府应该尽可能地满足全国人民在公共服务领 域的基本物质需求。具体而言，基本公共服务的均等化主要 指在提供基本公共服务时应坚持以下原则：第一，在基本公 共服务的供给上要有统一的制度；第二，全体公民享受基本 公共服务的机会均等、结果大体相同，并尊重社会成员的自