汪三贵--中国农村的贫困问题和主要扶贫政策

河北 山西 内蒙古 辽宁 吉林 黑龙江 江苏 浙江 安徽 福建 江西 山东 河南 湖北
湖南 广东 广西 海南 重庆 四川 贵州 云南 西藏 陕西 甘肃 青海 宁夏 新疆
640 115 634 60 139 602 745 661 72 410 496 63 51 222
11.2 1.7 14.9 10.3 6.0 8.6 21.3 17.8 28.8 15.1 23.8 16.4 12.5 19.8

公共文化。到2015年，基本建立广播影视公共服务 体系，实现已通电20户以下自然村广播电视全覆盖， 基本实现广播电视户户通，力争实现每个县拥有1 家数字电影院，每个行政村每月放映1场数字电影； 行政村基本通宽带，自然村和交通沿线通信信号基 本覆盖。到2020年，健全完善广播影视公共服务体 系，全面实现广播电视户户通；自然村基本实现通 宽带；健全农村公共文化服务体系，基本实现每个 国家扶贫开发工作重点县有图书馆、文化馆，乡镇 有综合文化站，行政村有文化活动室。以公共文化 建设促进农村廉政文化建设。
8645
8517 7587 6432 5698 4320 4007 3597
9.2
9.1 8.1 6.8 6.0 4.6 4.2 3.8
2010
2011 2012 2013
1274
2300 2300 2300
2Байду номын сангаас88
12238 9899 8249
2.8
12.7 10.2 8.5
2011年开始的扶贫标准都按2010年的不变价计算

扶持方式问题



致贫原因的多样性和差异性要求精准扶贫有高度的针对 性，因户制宜地采取扶持措施。即需要什么扶持什么。 目前的扶贫资金通常是与项目捆在一起的，缺乏足够的 灵活性。而项目类型往往又是上级部门确定的，从而导 致与实际需求脱节。 这不仅会导致扶贫精准度的下降，还会造成资金的浪费 短期和长期效果的平衡问题


农村危房改造。到2015年，完成农村困难家庭危房 改造800万户。到2020年，贫困地区群众的居住条 件得到显著改善。 教育。到2015年，贫困地区学前三年教育毛入园率 有较大提高；巩固提高九年义务教育水平；高中阶 段教育毛入学率达到80%；保持普通高中和中等职 业学校招生规模大体相当；提高农村实用技术和劳 动力转移培训水平；扫除青壮年文盲。到2020年， 基本普及学前教育，义务教育水平进一步提高，普 及高中阶段教育，加快发展远程继续教育和社区教 育。

医疗卫生。到2015年，贫困地区县、乡、村三级医 疗卫生服务网基本健全，县级医院的能力和水平明 显提高，每个乡镇有1所政府举办的卫生院，每个 行政村有卫生室；新型农村合作医疗参合率稳定在 90%以上，门诊统筹全覆盖基本实现；逐步提高儿 童重大疾病的保障水平，重大传染病和地方病得到 有效控制；每个乡镇卫生院有1名全科医生。到 2020年，贫困地区群众获得公共卫生和基本医疗服 务更加均等。

以往开发式扶贫的主要作用是促进了贫困地区 的经济增长和社会发展，缩小了区域差距

扶贫开发有力地促进了贫困地区的发展

1994-2000年

国定贫困县农业增加值年均增长7.5%，高于全国7.0%的年 均增长速度 粮食产量年均增长1.9%，是全国平均增长速度（0.6%）的 3.2倍 农民人均纯收入从648元增长到1337元，年均增长12.8%， 比全国平均增长速度快2个百分点 重点村的人均纯收入增长速度要快于重点县和全国的平均增 长速度3个百分点以上。除了工资收入低于全国平均增长率 外，重点村其它收入的增长都高于全国平均水平和重点县 基础设施的变化也更快
50 45 40 35
百分点
30 25 20 15 10 5 0
重点县 重点村
村
村
村
村
然
自 然
然
自 然
公 路
电 话
电
视
通
电
通
通
受
接
能
有
卫
生
室
的
行 政
自
自
村

但贫困人口没有从扶贫开发中平等受益

对整村推进项目进行评估后发现，扶贫投资的主 要受益对象是贫困村中相对比较富裕的农户，贫 困农户很少受益


六、扶贫移民搬迁


扶贫搬迁是指将生活在自然条件恶劣、生态环 境脆弱、不具备基本生产和发展条件、“一方 水土养活不了一方人”的建档立卡贫困人口， 按照自愿原则，将其搬迁到基础设施较为完善、 生态环境较好的地方，从根本上改变贫困状况 的一种扶贫方式。 与其它移民搬迁最根本区别是搬迁对象主要是 贫困人口

根据中办25号文的精神，国务院扶贫办制定了“建立精准 扶贫工作机制实施方案”


目标任务：通过对贫困户和贫困村精准识别、精准帮扶、精准管 理和精准考核，引导各类扶贫资源优化配置，实现扶贫到村到户， 逐步构建精准扶贫工作长效机制。 重点工作

建档立卡和信息化建设 建立干部驻村帮扶工作制度 培育扶贫开发品牌项目 提高扶贫工作的精准性和有效性 提高社会力量参与扶贫的精准性和有效性 建立精准扶贫考核机制



社会保障。到2015年，农村最低生活保障制度、五 保供养制度和临时救助制度进一步完善，实现新型 农村社会养老保险制度全覆盖。到2020年，农村社 会保障和服务水平进一步提升。 人口和计划生育。到2015年，力争重点县人口自然 增长率控制在8‰以内，妇女总和生育率在1.8左右。 到2020年，重点县低生育水平持续稳定，逐步实现 人口均衡发展。 林业和生态。到2015年，贫困地区森林覆盖率比 2010年底增加1.5个百分点。到2020年，森林覆盖 率比2010年底增加3.5个百分点。
中国农村的贫困问题和 主要扶贫政策
中国人民大学 汪三贵
一、中国的农村贫困人口及分布
年份 扶贫标准（元） 贫困人口（万人） 贫困发生率（%） 2000 2001 865 872 9422 9030 10.2 9.8
2002
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
869
882 924 944 958 1067 1196 1196
二、中国的减贫总目标和任务

“中国农村扶贫开发纲要(2011-2020)”确定 的目标


到2020年，稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿（两 不愁） 保障其义务教育、基本医疗和住房（三保障） 贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水 平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平， 扭转发展差距扩大趋势。

2002-2008年


图2 重点村、重点县与全国农民人均纯收入增长比较（2002-2008）
25
20
增长率（％）
15
10
全国 重点县 重点村
5
0
均 人
纯
收
入 均 工 资
收
入 庭 家 均 经
入 收 营 人 均 财
产
性
收
入 转 移 性
收
入
人
人
人
均
图3 扶贫重点村和重点县基础设施变化（2002-2008）
四、中国未来减贫面临的挑战


GDP增长速度降低到7-8% 经济增长的减贫效应减弱

不平等程度增加


农村的基尼系数从1978年的0.2124提高到2011年 0.3897 全国的基尼系数从1981年的0.288提高到2012年的 0.474

农业在GDP中的比例降低，而农业的减贫效应是第 二和第三产业的4倍
农村扶贫人口的地区分布（2013）
地区 贫困人口（万 贫困发生率（%） 人） 366 299 114 126 89 111 95 72 440 73 328 264 639 323 6.5 12.4 8.5 5.4 5.9 5.9 2.0 1.9 8.2 2.6 9.2 3.7 7.9 8.0 地区 贫困人口（万人） 贫困发生率（%）

中国以往扶贫开发的主要特点是区域瞄准

贫困县和扶贫开发重点县 扶贫开发重点村 14个连片特困地区

扶贫到户的项目和投资不多


乌蒙山区6个县的调研发现2013年扶贫项目农户覆 盖率约30%，获得补贴的农户比例只有15% 武陵山区4个县调研发现2012年贫困农户获得补贴 的比例是50%，户均1680元。

精准扶贫的主要内容




在国家制定统一的扶贫对象识别办法的基础上，以 县为单位、规模控制、分级负责、精准识别、动态 管理。 对每个贫困村、贫困户建档立卡，建设全国扶贫信 息网络系统。 在深入分析致贫原因的基础上，逐村逐户制定帮扶 措施。 专项扶贫措施要与贫困识别结果相衔接，集中力量 予以扶持，切实做到扶真贫、真扶贫，确保在规定 时间内达到稳定脱贫目标。
整村推进项目的实施使平均收入以上的农户的收入和 消费年均增加9.2% 而平均收入以下的农户基本没有从整村推进项目中受 益

贫困农户不能受益的主要原因是缺乏到户机制， 贫困户难以参与和分享各类扶贫项目

贫困户缺乏利用基础设施项目创收的能力 到户项目因为贫困户负担不起配套资金和成本而不 能平等享受

创收与教育 创收与儿童健康

要解决这些问题需要扶贫资金管理体制的改革和加 强资金整合



扶贫资金的管理应该进一步下放的到县级政府 扶贫项目和扶贫方式由县乡政府根据实际情况自主确定 中央和省级政府负责监督、检查、考核和评估，重点放 在扶贫的实际效果和资金是否滥用（如没有用于扶贫领 域） 其它行业部门的资金管理也需要进一步下放，以便于资 金在基层的整合 加大一般性财政转移支付

“中国农村扶贫开发纲要(2011-2020)”确定 的主要任务



基本农田和农田水利。到2015年，贫困地区基本 农田和农田水利设施有较大改善，保障人均基本 口粮田。到2020年，农田基础设施建设水平明显 提高。 特色优势产业。到2015年，力争实现1户1项增收 项目。到2020年，初步构建特色支柱产业体系。 饮水安全。到2015年，贫困地区农村饮水安全问 题基本得到解决。到2020年，农村饮水安全保障 程度和自来水普及率进一步提高。
三、本届政府的具体减贫目标

2013-2017年减贫目标是6000万


2013年实际减少1650万 后4年平均每年需要减少1087万 2014年的减贫目标是1000万 如果2014年不能超额完成目标，后三年每年平均需 要减少1117万 难度会越来越大

从历史上的减贫情况看，平均每年是600多万， 并且是在GDP增长速度在9-10%的情况下取得 的


生产生活用电。到2015年，全面解决贫困地区无电 行政村用电问题，大幅度减少西部偏远地区和民族 地区无电人口数量。到2020年，全面解决无电人口 用电问题。 交通。到2015年，提高贫困地区县城通二级及以上 高等级公路比例，除西藏外，西部地区80%的建制 村通沥青(水泥)路，稳步提高贫困地区农村客运班 车通达率。到2020年，实现具备条件的建制村通沥 青(水泥)路，推进村庄内道路硬化，实现村村通班 车，全面提高农村公路服务水平和防灾抗灾能力。

精准扶贫的难点和注意的问题

精准识别存在技术上的困难





国家制定的识别标准是2013年人均纯收入低于2736元 的家庭。全国总共8249万。 问题是精准统计农户的收入是一件复杂的事情，通常由 专业机构（如统计部门）通过抽样的方式进行并且成本 很高。 在没有准确家庭收入的情况下，对建档立卡户的识别通 常只能依靠民主评议的方法来进行。 民主评议较好地解决了贫困户识别中可能出现的矛盾和 合法性问题，但与收入标准会存在较大的差异。导致一 部分收入低于2736元的农户没有被确定为贫困户，而 一部分收入高于2736元的农户被确定为贫困户。 这样就会出现识别与考核之间的矛盾



产业扶贫项目也往往因为贫困户的观念、技术、能力和 资金等多方面的限制而难以覆盖贫困户 移民搬迁因贫困户负担不起搬迁成本出现“搬富不搬穷” 的问题 金融扶贫中贫困户由于没有抵押和担保而被排除在外
五、精准扶贫



精准扶贫是习近平总书记在2013年11月在湘 西考察时提出来的：“扶贫要实事求是，因地 制宜。要精准扶贫，切忌喊口号，也不要定好 高骛远的目标。” 中央办公厅2013年25号文“关于创新机制扎 实推进农村扶贫开发工作的意见”中，将建立 精准扶贫工作机制作为6项扶贫机制创新之一。 精准扶贫的含义就是扶贫要到村、到户、到人

需要改善识别标准和完善考核机制


国家层面需要改变单纯以收入为基础的识别标准和考核 标准，从多维贫困（包括教育、健康、资产等）的角度 看待贫困问题 对建档立卡贫困户进行单独考核 地方政府在建档立卡过程中更多地重视收入因素，尽可 能把低收入的家庭识别出来

要了解国际统计局对收入的定义和计算收入的方法 对村干部进行必要的培训