从政府的角度反思煤炭资源整合中存在的突出问题_以山西省煤炭资源整合为例

从政府的角度反思煤炭资源整合中存在的突出问题
______以山西煤炭资源整合为例
刘南斗，张菁菁
（中国矿业大学（北京），文法学院）
【摘要】2006年3月山西省政府第187号令公布了《山西省煤炭资源整合和有偿使用办法》，煤炭资源整合和有偿使用开始在山西省全面实行。

由此在全国多个省份掀起了一场到今天还在持续的煤炭资源整合“风暴”。

在这一场煤炭资源整合“风暴”中，政府发挥着主导作用。

本文将以山西煤炭资源整合为例，站在政府的视角，运用兼并重组分析模型，从效能、外部合法性、内部合法性等三个大的方面反思煤炭资源整合中存在的突出问题，并在此基础上提出一些有针对性的建议。

希望本文能够为煤炭资源整合工作的进一步开展及其它资源的整合提供一些有益的借鉴。

【关键词】煤炭资源整合问题建议政府
一．煤炭资源整合概述
煤炭资源整合是指以现有合法煤矿为基础，对两座以上的井田合并和对已关闭煤矿的资源、储量及其它零星边角的空白资源、储量合并，实现统一规划，提升矿井生产、安全、技术保障等综合能力，并对布局不合理和经整改仍不具备安全生产条件的煤矿实施关闭。

①
煤炭作为一种重要的矿产资源，是我国国民经济的基础性能源之一。

但是多年来我国煤炭领域存在着“多、小、散、乱”的开发格局和“浪费资源、污染环境、草菅人命、腐蚀干部”等问题。

因此，煤炭资源整合是势在必行。

煤炭资源的整合对于提高煤炭产业集中度、优化产业布局、促进安全生产、保护矿区生态环境等具有十分重要的意义。

政府在这次煤炭资源整合中起着主导作用，其作用主要体现在四个方面：一是制定政策从而为整合工作提供规范性依据和进行指导；二是编制和审批规划，使整合工作分阶段、按计划实施；三是按照国家政策和已经批复的规划指导兼并重组双方寻找合作对象并协调解决疑难问题；四是提供证照办理等服务，加快整合工作进程。

可以说，政府是这次煤炭资源整合的主导者和推动者。

但是在政府的推动下这次煤炭资源整合仍然存在着一些突出的问题。

下面本文将运用中国人民大学宋华教授提出的兼并重组分析模型（模型如图表1所示；该模型的分析主体原本为企业，但是本文将其进行了一定的创新，将分析主体创造性地改为政府）从政府的角度着重分析煤炭资源整合中存在的一些突出问题。

（图表1，兼并重组分析模型） 二．煤炭资源整合中存在的突出问题
（一）效能
1.客户价值
煤炭资源整合中政策变动频繁，整合规则变化大，导致在现实中出现诸多弊端，在具体实施中过程中出现诸多变数，给预期效果的实现制造了障碍。

例如，山西省的煤炭产业政策就在短短几年内频繁变动，整合标准从9万吨到 15 万吨、30万吨又到后来的90万吨，企业耗费了大量的物力和人力一次次地追赶整合标准，造成了资金和资源的浪费，也使很多投资者信心受损，以至于诱发了一些短期行为的出现。

煤炭资源整合使得大量的中小煤矿集中停产，短期内致使煤炭产量大幅度减少，煤价以较大幅度波动式上涨，影响到正常的生产生活。

如图表2所示，煤炭资源整合期间由于煤炭资源整合和北京奥运会前后对小煤矿的集中整治，一些山西产的煤炭价格出现波动式上涨的情况，有的煤炭价格在短时间内甚至翻了一番以上。

煤价在短期内的大幅上涨必然会给一些居民的生活和相关企业的生产造成很大的不利影响。

效能： 1.客户价值 2.经济利益 3.资源和能力升级 外部合法性： 1.行业方向 2.政府认证 3.社区认证 内部合法性： 1.功能协调 2.内部利益相关人 3.文化 兼并重组
（图表2②，秦皇岛监测到的一些山西产的煤炭价格变动情况）
2.经济利益
一些被兼并煤矿的产权一时难以明晰，政府强力推行整合使得这些煤矿产权人的合法权益难以得到保障。

在山西省的中小煤矿中多次转包、非法承包的情况十分突出，很多煤矿在形式上的产权主体和实际经营主体不相符合。

这给理清煤矿产权的工作带来了很多的困难。

由于一些煤矿的产权一时难以明晰，政府对于煤炭资源整合进度又有明确的要求，这就使得一些兼并主体在没有与被兼并主体充分沟通的条件下就匆忙与之签订协议，某些煤矿真正的产权人的合法权益没有得到有效的保护。

一些被兼并主体对于矿业权转移过程中的定价和补偿标准难以接受。

在煤矿的兼并重组中矿业权的定价和补偿问题是核心问题，解决好这个问题是推动煤炭资源整合顺利进行的关键，也是获得广大人民群众理解和舆论支持的关键。

市场化的定价与政府设定的补偿标准存在较大差距，使得一些煤矿主认为政府制定的补偿标准太低，“卖煤矿不如卖煤炭”。

3.资源和能力升级
到2009年底，山西省矿井数由 2598处减少到 1053 处，压减比例60%，30 万吨／年以下的矿井全部淘汰，保留矿井全部实现机械化开采。

其中，90 万吨／年及以上的综采机械化矿井占到三分之二，平均单井规模提高到100 万吨／年以上。

③煤炭资源整合取得阶段性的成果。

但同时这也意味着山西数千名煤老板将从煤炭经营前台隐退，成为幕后股东；或者从煤炭产业退出，进入新的投资和产业领域。

据专业人士估计，从山西各地煤老板手中挤出的资金大约有上千亿元。

数以千亿计的民间资本走向事关社会经济秩序稳定与安全，事关经济生态的变化和产业结构的调整，是政府不容忽视的问题。

（二）外部合法性
1.行业方向
煤炭资源整合使得煤炭行业的集中度有了很大的提高，国有大型煤炭企业占据了行业的主导地位，一些人认为煤炭行业出现了“国有化倾向和垄断倾向”。

如图表三所示，山西省临汾市在煤炭资源整合后国有煤炭企业的产能占全市总产能的73%，这73%的产能集中在9家大型的国有煤炭企业。

另据山西省煤炭工业厅公布的数据显示：到2011年整合后，私营煤矿矿井数量约占总矿井数的30%，比2005年下降将近10个百分点；在产煤总量增加的基础上，国有大型煤炭企业的煤炭产量约占总产量的75%，比2005年增长约15个百分点。

一组组数据显示的是煤炭行业产业化、集中化的程度有了很大的提高，国有煤矿无论是在数量上还是在总产量上都占有主导地位。

因此有人质疑说，“以政治运动式、‘大跃进’式、速配式、行政式、大包干式、‘拉郎配’甚至‘绑架式’进行的煤炭资源整合可能导致煤炭产业国有化和垄断的出现”
②来源于中国社会经济决策质询中心网站的文章《在煤炭行业的整合过程中主要变化》，2012-01-31
③参考：山西省副省长陈川平，政府工作报告《山西省煤炭资源整合煤矿兼并重工作情况》，2009 年11
（图表三④，临汾市整合后各主体产能占比）
2.政府认证
煤炭资源整合的依据中各级政府颁布的政策性文件很多，而适用的正式法律很少。

国家有关煤炭资源整合的法律法规主要有《国务院关于同意在山西省开展煤炭工业可持续发展政策措施试点意见的批复》、《国务院关于促进煤炭工业健康发展的若干意见》[2005年6月国发（2005）18号]等共计约六部。

山西省与煤炭资源整合相关的法律法规主要有《山西省煤炭管理条例》、《山西省煤炭资源整合和有偿使用办法》等共约7部。

这些适用依据中绝大多数都是一些政策性的文件和通知，很少有正式的法律，更没有一部全国人大及其常委会制定的正式法律。

所以不少人认为我国煤炭资源整合主要靠行政力量强制推行，缺少立法依据。

审批手续时间过长，证照办理繁琐。

由于整合难度大、建设步骤缓慢等原因，导致审批手续复杂、时间过长。

煤炭生产企业设置证件多，办理证件就多，加之证件适用周期短，审批程序复杂，常常是一个证刚办下来另一个证又需要开始办理，影响了企业的正常工作和矿井间整合的进度。

3.社区认证
煤炭资源整合是一项系统性的工程，会牵动到地方上方方面面的利益关系。

处理并维护好这些利益关系不仅关系到煤炭资源整合工作的顺利开展，还将影响到资源整合的实效，甚至事关地区经济社会秩序的稳定。

如图表4，2005年山西省共有矿井4728处，其中乡镇煤矿矿井3714处，约占总数的78.6%；乡镇煤矿产煤量2.12亿吨约占山西原煤总产量的39.9%。

这些表明乡镇煤矿在山西煤炭产业中占据重要地位，但是煤炭资源整合中被整合的主体主要是一些乡镇小煤矿。

整合完成后山西省仅约保留符合标准的矿井1000处，这意味着绝大多数的乡镇煤矿矿井都要被整合。

数量如此多的乡镇矿井被整合对当地会产生一系列的不利影响。

首先，县乡地方政府对乡镇矿井征收的税费会大量减少，县乡级政府不得不考虑地方煤矿被整合以后的税收和产权收益减少的问题。

其次，乡村两级面临着原来煤矿为农村基础设施建设和公益事业提供的资金由于乡镇煤矿被整合而出现缺口的问题。

再次，乡镇煤矿被整合后很多当地的村
民将失去在煤矿工作的机会，出现大量的失业。

最后，乡镇煤矿被整合后会遗留下诸如地下水污染、煤矸石的大量堆积等生态环境问题。

这一系列的问题使得政
⑤
（三）内部合法性
1.功能协调
一些地方政府自身对煤炭资源整合政策掌握不清，难以起到协调整合主客体的作用。

首先，从煤炭资源整合的范围来看。

煤炭资源整合只限于合法矿井之间或者是合法矿井和已经关闭但仍然具有开采价值的矿井之间，不合法矿井不在整合范围之内。

一些地方政府将不合法矿井也纳入到整合中来，这是不符合政策的。

不合法矿井参加整合得要先关闭再整合。

其次，煤炭资源整合应该坚持“以大并小，以优并差”的原则。

一些地方政府在整合中存在速配式、行政式、“拉郎配”、“绑架式”等现象，这不利于整合的有序进行和目标的达成。

再次，从煤炭资源整合的内容上来看。

煤炭资源整合应该是对煤炭资源、资金、技术、管理、人才等生产要素的优化重组。

除了煤炭资源的整合，人才、技术等其它资源的整合也非常重要。

一些政府在推进整合的过程中容易只重视煤炭的整合而忽视了人才、技术等的整合，这样容易产生一些社会问题也不利于整合主体日后的发展。

总之，政府自身对于煤炭资源整合政策理解的不清楚，在执行的过程中也就难以协调各方、难以发挥出应有的作用。

2.内部利益相关人
整合办成员单位间互相推诿责任。

按照“各司其职，各负其责”的原则，各部门应该分工合作、密切配合，确保整合工作的顺利开展。

但是在实际工作当中，部门间随处设置政策“壁垒”，将一些不相关的部门牵涉进来，相互推诿责任，增加审批程序，拖慢办理时间，使得工作效率低下，延缓了整合的进程。

3.文化
大部分国有煤炭企业有较强的合法经营观念，有较强的安全生产观念，能最大限度地保障劳动者的基本权益，遵循可持续发展战略，注重技术的创新和运用，有较强的社会责任意识，因此能在此次煤炭资源整合中成为整合的主体。

而很多
的地方小煤矿则更加看重眼前和局部利益，盲目开采，浪费资源，忽视生态环境保护，生产方式落后，忽视职工的基本权益和安全生产，因此在整合中面临着被整合的命运。

因而有人说，煤炭资源整合主体和客体间存在问题的根源是两种企业文化的冲突。

政府在煤炭资源整合中过多地使用行政强制手段而忽视了整合主客体之间存在问题的文化根源，从而造成了整合中很多不必要的困难。

政府应当大力宣传和弘扬整合主体的优秀企业文化，从文化上为我国煤炭产业的升级和调整提供助力。

三．对政府在推进煤炭资源整合中的建议
（一）煤炭资源整合中出现的很多问题是由于一些地方政府对于煤炭资源整合政策的理解出现了偏差造成的。

因此，各级地方政府在制定本地区煤炭资源整合方案之前应该认真学习相关政策，严格按照国务院和国家安监总局等提出的整合要求，明确整合的范围、原则、目标和实施步骤。

在煤炭资源整合方案的具体实施过程中，各级地方政府要严格按照“具体明确、部门牵头、定性规定、时限处理”的原则，及时指导解决整合中出现的各种问题，防止出现部门间相互推诿责任、相关工作部门办证审批工作效率低下和由于对政策的理解偏差或曲解而造成整合中出现违法违规等现象。

煤炭资源整合完成后，政府应该对整合主体进行一定的扶持和引导，使其朝着国家制定的产业目标发展。

（二）国家应该出台煤炭资源整合的正式法律，从立法上支持煤炭资源整合。

另外，政府要完善支持大型煤炭企业整合中小煤炭企业的相关配套法律法规和政策文件，健全和完善资源整合的配套措施。

明确煤炭资源整合的范围、产权关系变更及有偿使用的规定。

出台既合法又能够为整合双方接受的经济补偿标准与中小煤矿退出的法定经济补偿机制。

鼓励和引导有实力的中小煤矿积极参与到煤炭资源企业重组中来。

通过法律和政策支持，从体制和机制上提供保障，促进煤矿企业的兼并重组，解除一些人对“煤炭资源整合违法”和“在整合中存在行政权垄断”的质疑。

（三）充分照顾好地方的利益。

随着小煤矿被整合，县乡一级的税费收入、小煤矿所在地的基础设施建设和公益事业的投入、当地生态的保护和环境的治理、相关村民的就业和用煤等都面临着问题。

只有把这些问题都处理好了，煤炭资源整合才能真正有效实施下去。

山西省在煤炭资源整合中实行税费上缴渠道不变的政策有效解决了县乡一级的税费问题。

本文认为小煤矿遗留下的生态环境问题应该主要由整合主体来解决，同时被整合主体也应该为此承担一定的责任，这样能有效减轻双方在环境治理方面的负担。

整合主体应该担负起更多的社会责任，对当地的建设和公益事业进行一定的投入。

政府应该加大对于失业村民的培训以满足整合后整合主体对于技术型人才的大量需求，同时应该发展其它产业，引导失业村民向其他产业转移。

（四）建立相对独立的第三方评估机构，对煤炭资源贮量、资产等进行独立的评估。

建立煤炭资源贮量、资产等独立的评估机构时，国家应该在资源核查、资源论证、资源评估、资源审计等方面进行相应的规定以明确评估机构的责任。

第三方对有形固定资产和采矿权价款等进行公正合法的评估，为整合企业把脉，有利于形成整合双方都能接受的方案，推动整合顺利进行。

（五）合理引导从煤炭领域流出的民间资本流向非煤产业，帮助解决资本转移过程中遇到的主要困难。

据悉山西煤炭资源整合导致上千亿的民间资本从煤炭
领域流出，数额如此巨大的民间资本流向值得政府高度关注，政府应该出台一系列的政策合理引导民间资本流向非煤产业。

山西省曾经在环评、资金、审批、信息等方面出台一系列的政策引导挤出资本流向非煤产业，具体政策主要有：1.通过转让特许经营权或者合作经营等多种方式引导民间资本全面进入基础设施和公共服务领域。

2.对于重大转型转产项目区别情况采取保障用地优先用地等办法解决用地问题。

3.对于民间资本进入鼓励领域给予税费优惠和财政支持。

但是煤老板们进入非煤产业也有不少现实的门槛和瓶颈，比如经营管理和老板素质的问题。

这些问题也应当引起政府的关注。

（六）政府在整合中还应该加大对小煤矿整合的监管力度，稳定煤矿管理市场，避免哄抬矿价；加大对非法、不具备安全生产和严重浪费资源的小煤矿的执法力度；严格煤炭资源整合程序；与有关各方充分沟通协调整合方案；依法查处整合中牵出的腐败现象......
四．结语
煤炭资源整合是煤炭市场全球化的必然要求、是优化煤炭产业布局的必然要求、是稳定煤炭市场价格的必然要求、是护矿区生态环境的必然要求和促迸行业安全生产的必然要求。

它对于国家、社会、大型煤炭企业以及生态环境都有重要的意义，可以说利国利民。

但是政府在主导煤炭资源整合的过程中所暴露出的一些突出问题也是非常值得我们关注和反思的。

煤炭资源整合工作仍然在继续，希望本文的一些思考能够为政府又好又快地推进煤炭资源的整合提供一点借鉴。

【参考文献】
1.梁荣.对煤炭资源整合中若干争议的思考.新财经（理论版）.2011(1)
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