公共行政学课件六
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第六讲
政策执行行为
被忽视的研究领域
• 在相当长的时间里，公共政策执行被忽视
– D.S.Van Meter & C.E. Van Horn, “The Policy Implementation Process: A Conceptual Framework,” Administration and Society, Vol.4, 1975, pp.450-451 – 公共政策执行的研究被忽视的四个原因： – 一个天真的假定——公共政策执行过程是简单且人 所共知的，不是值得关注的大问题； – 以计划—项目—预算为焦点，强调权威决策者的作 用而排斥了“低层次”官员对执行过程的负责； – 任务的困难——从方法论上看，执行过程涉及严重 的边界问题，往往难以界定相关的行动者； – 时间和资源的巨大消耗
拟订纲领
分配资源
1合法原 则
执行过程
3共识原则 监督过程 环境条件 1、目标显著 2 、程序复杂 3 、可利用资源的性质与层次 2合理原 则
政策执行循环理论模式
系统模式
• 米德和霍恩提出的模型 • 政策执行过程中影响到政策产生的几个 相关因素
– 政策标准与目标 – 政策资源 – 组织间的沟通与强化行动 – 执行机构的特性 – 经济与政治环境 – 执行人员的意向
政府执行力与资源基础
• 政府资源的匮乏
– 资源包括政府可以利用 的物质资源（经费和设 备等）、非物质资源 （人力、信息、制度机 制等）和非政府资源 （市场、NGOs等） – 就人力而言，政府规模 不能无限扩张
• 比如公安力量总是一个既 定的量，非警务事务多了， 一些正常职能就无法发挥
提高政府能力的约束性因素
• 主要内容和观点
– 执行者和受影响者之间彼此的需要和观点并不一致，双方修正 其立场，寻求都可接受的执行方式 – 执行者的目标与手段都富有弹性：受环境的变化做出变化 – 相互调适的过程是彼此处于平等地位的双方交流过程 – 受影响者的利益价值与观点仍将反馈到政策上，以至影响到执 行者的利益、价值与观点
– 政府执行力是一种协调力，是一种贯彻力 – 国家意志谁来代表？中央政府 – 执行力体现在哪里？地方和部门对国家意志的贯彻
“同一性误解”对政府执行力的理解
• 政府执行力被简单地等同于地方政府执行国家 政策和法律的程度
– 一个天真的前提假设：决策本身是没有问题的 – 实际上，政府的执行力必须要以正确的、高质量的 政策为前提
– – – – 理想化的政策 执行机构 目标群体 环境因素
政 策
制 定 过 程 政策
执行机构 理想化的政策
目标群体
理
的政策执行
互动理论模式
• M. Mclaughlin，《相互调适的政策实施》（1976） • 核心观点
– 政策执行过程是执行组织和受影响者之间就目标手段做出的相 互调适的互动过程。执行的有效性程度决定于调适程度
• 应该将政策执行“当作一种政策/行动者之间随时发生相互 作用和谈判的过程” ，p.25
政策执行研究的途径
• Instrument-choice approach，工具选择途 径的观察视角
– 政策执行在很大程度上包含了一个或更多的 政府的基本工具（policy instruments or tools） 应用到政策问题上 – 政策决策的实质或形式的过程总是包含着在 可利用的政府工具箱中选择一种或几种工具 – Christopher C. Hood, The Tools of Government (Chatham: Chatham House, 1986)
• G. Alison:“在政府工作中,为了实现政府政策的目标,方案确 定只占10%,而其余的90%取决于有效的执行。”
– 如何理解收容遣送政策的废除？ – 如何评价中央政府对地方政府的政绩考核制度？
• 结论：（1）必须提高政策质量；（2）必须要 对分化的政府利益进行规范和界定
误解2：政府的意志力决定执行力
政策执行的理论模型
• • • • • 过程模式 互动理论模式 循环模式 系统模式 综合模式
过程模式
• T. B. Smith：《政策执行过程》（1973年） （The Policy Implementation Process, Policy Sciences, vol.4, no.2, 1973, pp.203-205 • 政策执行过程设计的四大因素
• 目前，在一些地方和部门存在两个突出问题： 一是政令不畅，执行不力。二是违法违规，失 信于民。必须下决心解决这些问题，提高政府 执行力和公信力。——温家宝，在“加强政府自身建设，
推进政府管理创新”电视电话会议上的讲话（2006年9月4日）
• 公共行政就是公共事务的执行；行政活动的目 的，是使公共计划得以最迅速、最经济、最圆 满地完成。——Leonard D. White：《公共行政研究导论》 • 使行政部门能够强而有力,所需要的因素是：第 一，统一；第二，稳定；第三，充分的法律支 持；第四，足够的权力。——汉密尔顿：《联邦党人
• 这些能力要素主要属于体系外的执行力
– 作为一个程度概念的政府能力，有一个逐步提高的 过程，且评价要以环境的变化为转移
政府执行力是一种政府能力
• 政府执行力还应该是提供 公共产品和公共服务的能 力
断头路何日是尽头？ 交通：贫困与封闭
提高政府能力的约束性因素
• 约束因素1：资源
– 超大社会的资源总量与公共需求之间的紧张 关系 – 资源约束制约了政策的制定（资源的分配）， 也制约了政府的执行力
政策问题的特征 1、政策问题的性质 2、目标团体行为的多样性 3、目标团体的人数 4、目标团体行为需要调适量
政策本身的因素 1、政策的正确性 2、政策的具体明确性 3、政策资源的充足性 4、政策上安排执行机关与人员
政策以外的因素 1、目标团体的服从 2、执行人员的素质与工作态度 3、执行机关的特征 4、机关组织间的沟通与协调 5、政策监督 6、政策环境
持续20多年的执行运动
（implementation movement）
• 20世纪七八十年代，美国公共政策研究 领域的研究热潮
– 政策执行研究兴起的标志
• 标志：1973年 P. L. Pressman & A. Wildavsky对美 国联邦政府的创造就业机会的政策项目“奥克兰 计划”执行的跟踪研究而写成的报告《执行》一 书的出版 • 报告揭示，奥克兰计划并没有取得预定目标，原 因就在执行的方式上
• 约束因素2：政府边界
– 改革前的中国：“全能主义国家”、“总体性社会” （邹谠） – 执政党和政府拥有很大的权力和很高的威望：从政 治动员的效果看 – 改革后的中国：政府组织的边界越来越明确
• 如果国家是一个一致的整体，就不存在政府执 行力低下的的问题
分化的政府：追求自身利益
• • • • 不同地区政府利益之争 上下级政府之间的利益之争 政府职能部门成为“特殊的利益主体” 政府成员的自利
“同一性误解”对政府执行力的理解
• 作为一个官僚组织，政府能够忠实地执行国家 意志(包括法律、政策、决策、法令)，组织内 的各级官员都必须、也能够具备忠实地执行政 策所需的专业知识与技能背景 • 提高政府执行力就是要在组织内纵向和横向层 次上各组成部分形成合力
• 经常听到的口号：只要我们下决心，就可以把事 情办好
– “在实际的治理过程中，很多政府部门的人员没有很 好地对待民众的问题，对党和国家的政策、有关纪律 不是严格遵守。这是一种很普遍的现象。其实，在很 多地方很多时候，我们是可以把问题解决的，可惜我 们重视不够。如果我们认真对待，民众会有那么多意 见吗？”（对上海市Y区某局局长的访谈） – 如果政府认真，没有办不了的事情 – 态度决定一切：唱高调=有能力
– 又叫做“以政策为中心的途径”或“政策制定者透视” 途径 – 《执行》一书的模式
• Bottom-up or bottom-top approach，自下而上途径
– 以参与公共政策过程的所有行动者作为出发点，政策 成功与否取决于执行者的承诺和技巧 – R. Weatherley & M. Lipsky, “Street Level Bureaucrats and Institutional Innovation: Implementing Special Education Reform,” Harvard Educational Review, Vol.47, No.2, 1975.
政策执行研究的途径
• Policy/action continuum approach, 政策/行动连 续体途径
– 一定程度上是前两种途径的综合 – 是以权力为焦点的分析，政策制定者将做出限制其 他行动者权力的决策，而行动者将做出规避决策者 权力的决策 – S.Barrett & C. Fudge, eds., Policy and Action (Methuen: London, 1981)
政策执行
政策执行过程及其构成因素
公共政策执行的含义
• 将政策观念形态的内容转化为实际效果的过程 • 是一个动态的过程
– 执行者建立组织机构 – 运用各种资源 – 采取各项行动
• • • • • 解释 宣传 实验 实施 监控
政府执行力”的误解： 对“政府执行力”的误解：概念和实践
• 误解1：国家同一性 • 误解2：政府的意志力决定执行力
政府执行力是一种政府能力
• 政府的执行力，首先是一种能力
– 运用各种执行方法、策略、手段、技术去完成任务 的能力，包括领悟能力、计划能力、指挥能力、控 制能力、协调能力、判断能力、创新能力等
• 这些能力要素大多属于体系内部的执行能力
– 为了有效执行政策，政府必须处理好与目标群体之 间的关系，包括资源汲取能力、利益调整能力、冲 突解决能力等
组织的沟通与强化行动 标准与目标 执行机构的特征
执行人员 的意向
资源
经济与政治环境
米德和霍恩的政策执行过程模型
综合模式
• P. Sabtier and D. Mazmanian, “The Implementation of Public Policy: A Framework of Analysis,” Policy Studies Journal, vol.8, no.4, 1979-80, p.542
政策本身以外的变项 1、经济环境与技术 2、媒介对问题注意的持 续 3、大众的支持 4、赞助团体的态度与资源 5、监督机关的支持 6、员工的热忱与领导技术
执行过程各阶段 执行机关的 政策产出 标的团体对政 策产出的顺服 政策产出的 实际影响 政策产出所感 觉到的影响 政策的主 要修正
政策执行过程中所涉及的变数
公共政策执行兴起的背景
• 理论：忽视执行的研究，制约了政策科学的发展 • 实践：60年代由约翰逊政府发起的“伟大社会” 改革的许多政策项目没有取得预期的结果 • 反思：为什么好的、比较理想的政策方案，不能 取得好的效果？
政策执行研究的途径
• Top-down or top-bottom approach，自上而下途径
政策执行者
源自文库
受影响者
政策 反馈
政策执行相互调适过程
循环模式
• M. Rein and F. F. Rabinovitz, 1978 • 政策执行过程的三个阶段
– – – – 纲领发展阶段 资源分配阶段 监管阶段 三个阶段相互循环，而非直线单向的过程
• 每一阶段必须奉行的政策执行的原则
– 合法原则 – 理性官僚原则 – 共识原则
文集》
误解1：国家同一性
• 国家/政府是一个理性的、高度一致的整体，是 一个由众多机构和人员所构成的、其目标和利 益是一致、因而其行动总是协调的组织
– 工具论：国家是统治阶级的工具，把国家看成是一 个有机的整体
• Krasner（1974）、Hermann（1978）的质疑
– 国家决策机器内部充满了矛盾和斗争
• 影响政策执行各阶段的因素，主要三大类
– 政策问题的可办性 – 政策本身的规制能力 – 政策本身以外的变数
问题的可行办法
1现行具有有效的理论与技术 2标的团体的多样性 3标的团体的人数 4标的团体的行为需要调适的幅度
政策本身的规则能力 1、政策本身含有充足的因果论 2、明确的政策指令 3、充分的财政资源 4、执行机构间与机构内部的层级整合 5、建构执行机关的决定规则 6、征募执行的人员 7、安排外界人士参与的机会
政策执行行为
被忽视的研究领域
• 在相当长的时间里，公共政策执行被忽视
– D.S.Van Meter & C.E. Van Horn, “The Policy Implementation Process: A Conceptual Framework,” Administration and Society, Vol.4, 1975, pp.450-451 – 公共政策执行的研究被忽视的四个原因： – 一个天真的假定——公共政策执行过程是简单且人 所共知的，不是值得关注的大问题； – 以计划—项目—预算为焦点，强调权威决策者的作 用而排斥了“低层次”官员对执行过程的负责； – 任务的困难——从方法论上看，执行过程涉及严重 的边界问题，往往难以界定相关的行动者； – 时间和资源的巨大消耗
拟订纲领
分配资源
1合法原 则
执行过程
3共识原则 监督过程 环境条件 1、目标显著 2 、程序复杂 3 、可利用资源的性质与层次 2合理原 则
政策执行循环理论模式
系统模式
• 米德和霍恩提出的模型 • 政策执行过程中影响到政策产生的几个 相关因素
– 政策标准与目标 – 政策资源 – 组织间的沟通与强化行动 – 执行机构的特性 – 经济与政治环境 – 执行人员的意向
政府执行力与资源基础
• 政府资源的匮乏
– 资源包括政府可以利用 的物质资源（经费和设 备等）、非物质资源 （人力、信息、制度机 制等）和非政府资源 （市场、NGOs等） – 就人力而言，政府规模 不能无限扩张
• 比如公安力量总是一个既 定的量，非警务事务多了， 一些正常职能就无法发挥
提高政府能力的约束性因素
• 主要内容和观点
– 执行者和受影响者之间彼此的需要和观点并不一致，双方修正 其立场，寻求都可接受的执行方式 – 执行者的目标与手段都富有弹性：受环境的变化做出变化 – 相互调适的过程是彼此处于平等地位的双方交流过程 – 受影响者的利益价值与观点仍将反馈到政策上，以至影响到执 行者的利益、价值与观点
– 政府执行力是一种协调力，是一种贯彻力 – 国家意志谁来代表？中央政府 – 执行力体现在哪里？地方和部门对国家意志的贯彻
“同一性误解”对政府执行力的理解
• 政府执行力被简单地等同于地方政府执行国家 政策和法律的程度
– 一个天真的前提假设：决策本身是没有问题的 – 实际上，政府的执行力必须要以正确的、高质量的 政策为前提
– – – – 理想化的政策 执行机构 目标群体 环境因素
政 策
制 定 过 程 政策
执行机构 理想化的政策
目标群体
理
的政策执行
互动理论模式
• M. Mclaughlin，《相互调适的政策实施》（1976） • 核心观点
– 政策执行过程是执行组织和受影响者之间就目标手段做出的相 互调适的互动过程。执行的有效性程度决定于调适程度
• 应该将政策执行“当作一种政策/行动者之间随时发生相互 作用和谈判的过程” ，p.25
政策执行研究的途径
• Instrument-choice approach，工具选择途 径的观察视角
– 政策执行在很大程度上包含了一个或更多的 政府的基本工具（policy instruments or tools） 应用到政策问题上 – 政策决策的实质或形式的过程总是包含着在 可利用的政府工具箱中选择一种或几种工具 – Christopher C. Hood, The Tools of Government (Chatham: Chatham House, 1986)
• G. Alison:“在政府工作中,为了实现政府政策的目标,方案确 定只占10%,而其余的90%取决于有效的执行。”
– 如何理解收容遣送政策的废除？ – 如何评价中央政府对地方政府的政绩考核制度？
• 结论：（1）必须提高政策质量；（2）必须要 对分化的政府利益进行规范和界定
误解2：政府的意志力决定执行力
政策执行的理论模型
• • • • • 过程模式 互动理论模式 循环模式 系统模式 综合模式
过程模式
• T. B. Smith：《政策执行过程》（1973年） （The Policy Implementation Process, Policy Sciences, vol.4, no.2, 1973, pp.203-205 • 政策执行过程设计的四大因素
• 目前，在一些地方和部门存在两个突出问题： 一是政令不畅，执行不力。二是违法违规，失 信于民。必须下决心解决这些问题，提高政府 执行力和公信力。——温家宝，在“加强政府自身建设，
推进政府管理创新”电视电话会议上的讲话（2006年9月4日）
• 公共行政就是公共事务的执行；行政活动的目 的，是使公共计划得以最迅速、最经济、最圆 满地完成。——Leonard D. White：《公共行政研究导论》 • 使行政部门能够强而有力,所需要的因素是：第 一，统一；第二，稳定；第三，充分的法律支 持；第四，足够的权力。——汉密尔顿：《联邦党人
• 这些能力要素主要属于体系外的执行力
– 作为一个程度概念的政府能力，有一个逐步提高的 过程，且评价要以环境的变化为转移
政府执行力是一种政府能力
• 政府执行力还应该是提供 公共产品和公共服务的能 力
断头路何日是尽头？ 交通：贫困与封闭
提高政府能力的约束性因素
• 约束因素1：资源
– 超大社会的资源总量与公共需求之间的紧张 关系 – 资源约束制约了政策的制定（资源的分配）， 也制约了政府的执行力
政策问题的特征 1、政策问题的性质 2、目标团体行为的多样性 3、目标团体的人数 4、目标团体行为需要调适量
政策本身的因素 1、政策的正确性 2、政策的具体明确性 3、政策资源的充足性 4、政策上安排执行机关与人员
政策以外的因素 1、目标团体的服从 2、执行人员的素质与工作态度 3、执行机关的特征 4、机关组织间的沟通与协调 5、政策监督 6、政策环境
持续20多年的执行运动
（implementation movement）
• 20世纪七八十年代，美国公共政策研究 领域的研究热潮
– 政策执行研究兴起的标志
• 标志：1973年 P. L. Pressman & A. Wildavsky对美 国联邦政府的创造就业机会的政策项目“奥克兰 计划”执行的跟踪研究而写成的报告《执行》一 书的出版 • 报告揭示，奥克兰计划并没有取得预定目标，原 因就在执行的方式上
• 约束因素2：政府边界
– 改革前的中国：“全能主义国家”、“总体性社会” （邹谠） – 执政党和政府拥有很大的权力和很高的威望：从政 治动员的效果看 – 改革后的中国：政府组织的边界越来越明确
• 如果国家是一个一致的整体，就不存在政府执 行力低下的的问题
分化的政府：追求自身利益
• • • • 不同地区政府利益之争 上下级政府之间的利益之争 政府职能部门成为“特殊的利益主体” 政府成员的自利
“同一性误解”对政府执行力的理解
• 作为一个官僚组织，政府能够忠实地执行国家 意志(包括法律、政策、决策、法令)，组织内 的各级官员都必须、也能够具备忠实地执行政 策所需的专业知识与技能背景 • 提高政府执行力就是要在组织内纵向和横向层 次上各组成部分形成合力
• 经常听到的口号：只要我们下决心，就可以把事 情办好
– “在实际的治理过程中，很多政府部门的人员没有很 好地对待民众的问题，对党和国家的政策、有关纪律 不是严格遵守。这是一种很普遍的现象。其实，在很 多地方很多时候，我们是可以把问题解决的，可惜我 们重视不够。如果我们认真对待，民众会有那么多意 见吗？”（对上海市Y区某局局长的访谈） – 如果政府认真，没有办不了的事情 – 态度决定一切：唱高调=有能力
– 又叫做“以政策为中心的途径”或“政策制定者透视” 途径 – 《执行》一书的模式
• Bottom-up or bottom-top approach，自下而上途径
– 以参与公共政策过程的所有行动者作为出发点，政策 成功与否取决于执行者的承诺和技巧 – R. Weatherley & M. Lipsky, “Street Level Bureaucrats and Institutional Innovation: Implementing Special Education Reform,” Harvard Educational Review, Vol.47, No.2, 1975.
政策执行研究的途径
• Policy/action continuum approach, 政策/行动连 续体途径
– 一定程度上是前两种途径的综合 – 是以权力为焦点的分析，政策制定者将做出限制其 他行动者权力的决策，而行动者将做出规避决策者 权力的决策 – S.Barrett & C. Fudge, eds., Policy and Action (Methuen: London, 1981)
政策执行
政策执行过程及其构成因素
公共政策执行的含义
• 将政策观念形态的内容转化为实际效果的过程 • 是一个动态的过程
– 执行者建立组织机构 – 运用各种资源 – 采取各项行动
• • • • • 解释 宣传 实验 实施 监控
政府执行力”的误解： 对“政府执行力”的误解：概念和实践
• 误解1：国家同一性 • 误解2：政府的意志力决定执行力
政府执行力是一种政府能力
• 政府的执行力，首先是一种能力
– 运用各种执行方法、策略、手段、技术去完成任务 的能力，包括领悟能力、计划能力、指挥能力、控 制能力、协调能力、判断能力、创新能力等
• 这些能力要素大多属于体系内部的执行能力
– 为了有效执行政策，政府必须处理好与目标群体之 间的关系，包括资源汲取能力、利益调整能力、冲 突解决能力等
组织的沟通与强化行动 标准与目标 执行机构的特征
执行人员 的意向
资源
经济与政治环境
米德和霍恩的政策执行过程模型
综合模式
• P. Sabtier and D. Mazmanian, “The Implementation of Public Policy: A Framework of Analysis,” Policy Studies Journal, vol.8, no.4, 1979-80, p.542
政策本身以外的变项 1、经济环境与技术 2、媒介对问题注意的持 续 3、大众的支持 4、赞助团体的态度与资源 5、监督机关的支持 6、员工的热忱与领导技术
执行过程各阶段 执行机关的 政策产出 标的团体对政 策产出的顺服 政策产出的 实际影响 政策产出所感 觉到的影响 政策的主 要修正
政策执行过程中所涉及的变数
公共政策执行兴起的背景
• 理论：忽视执行的研究，制约了政策科学的发展 • 实践：60年代由约翰逊政府发起的“伟大社会” 改革的许多政策项目没有取得预期的结果 • 反思：为什么好的、比较理想的政策方案，不能 取得好的效果？
政策执行研究的途径
• Top-down or top-bottom approach，自上而下途径
政策执行者
源自文库
受影响者
政策 反馈
政策执行相互调适过程
循环模式
• M. Rein and F. F. Rabinovitz, 1978 • 政策执行过程的三个阶段
– – – – 纲领发展阶段 资源分配阶段 监管阶段 三个阶段相互循环，而非直线单向的过程
• 每一阶段必须奉行的政策执行的原则
– 合法原则 – 理性官僚原则 – 共识原则
文集》
误解1：国家同一性
• 国家/政府是一个理性的、高度一致的整体，是 一个由众多机构和人员所构成的、其目标和利 益是一致、因而其行动总是协调的组织
– 工具论：国家是统治阶级的工具，把国家看成是一 个有机的整体
• Krasner（1974）、Hermann（1978）的质疑
– 国家决策机器内部充满了矛盾和斗争
• 影响政策执行各阶段的因素，主要三大类
– 政策问题的可办性 – 政策本身的规制能力 – 政策本身以外的变数
问题的可行办法
1现行具有有效的理论与技术 2标的团体的多样性 3标的团体的人数 4标的团体的行为需要调适的幅度
政策本身的规则能力 1、政策本身含有充足的因果论 2、明确的政策指令 3、充分的财政资源 4、执行机构间与机构内部的层级整合 5、建构执行机关的决定规则 6、征募执行的人员 7、安排外界人士参与的机会