环保法基本原则之公众参与原则_崔令之

第7卷第4期2004年7月
湖南科技大学学报(社会科学版)
Journal of Hunan University of Science&Technology(Social Science Edition)
Vol.7No.4
J ul.2004环保法基本原则之公众参与原则①
崔令之
(湖南师范大学法学院,湖南长沙410081)
摘　要:公众参与原则又称环境保护的民主原则,是环境法的精髓和灵魂。

在阐述公众参与原则的基本含义的基础上,探讨公众参与作为环境资源法基本原则的必要性及其理论基础、我国公众参与法律制度的构建及其完善等问题。

关键词:公众参与;环境权;环境民主
中图分类号:X32 文献标识码:A 文章编号:1672-7835(2004)04-0031-04
环境资源法有其自己的基本原则,包括协调发展原则、预防为主原则、合理开发原则、受益者负担(谁污染谁治理、谁开发谁付费)原则和公众参与原则。

其中公众参与原则是极其重要的,是环境法的精髓和灵魂。

一　公众参与原则的基本含义
公众参与原则又称环境保护的民主原则。

它是指一个社会的环境政策和环境法应该通过民主程序来制定,允许、鼓励和保障公众参与环境管理,对政府管理行为作出评价和选择。

按照公众参与原则,公众和国家权力机关应该联合起来共同作出那些影响环境质量的管理和措施,应该和政府部门一起参加鉴定那些规定公共环境的目标和价值的过程,应对已经形成并正在处理当代环境资源危机的国家行政管理作出合乎需要的选择,在鉴定和争取公共环境利益方面应该有平等的自由和影响力。

因此,应当说,公众参与是公众及其代表根据国家环境法律赋予的权利和义务参与环境保护的制度,是政府或环保行政主管部门依靠公众的智慧和力量制定环境政策、法律、法规,确定开发建设项目的环境可行性,监督环境法的实施,调处污染事故、保护生态环境的制度,是各级政府及有关部门的环境决策行为、经济环境行为以及环境管理部门的监管工作听取公众意见、取得公众认可及提倡自我保护环境的制度。

二　公众参与作为环境资源法基本原则的必要性及其理论基础
部门法的基本原则体现着该部门法律制度的基本精神和价值取向。

公众参与原则成为构建环境资源法律制度的准则之一,有着深刻的理论基础和充分的必要性。

1.环境权:公众参与原则的人权基石
“人类有权在一种具有尊严和健康的环境中,享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利,并且负有保护和改善这一代和将来世世代代的环境的庄严责任。

”[1]自20世纪60年代环境权理论被提出以来,环境权不仅为国际法文件所肯定,而且也为许多国家的国内立法所接受,日益成为环境资源法存在的权利基础。

环境权是公民享有的在不被污染和破坏的环境中生存及利用环境资源的权利。

其核心是人的生存与发展,是人成为人或继续作为人生存与发展的权利。

由于环境是每个人生存必不可少的物质条件,因此,环境权与生存权一样,是人的首要权利和基本权利,是每个人都应平等享有的权利,这一权利不能受到限制或剥夺。

剥夺公民的环境权,就等于剥夺了人的生存条件。

作为调整环境资源社会关系的环境资源法,确认和保障公民环境权体现其对人权的尊重与维护。

环境权是环境资源法律制度的人性基础和人权基石。

基于每个人都有的与生俱来、不可剥夺的享有适宜环境的权利,公众对任何污染破坏环境资源的
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①收稿日期:2003-11-17
作者简介:崔令之(1964-),女,湖南益阳人,湖南师范大学法学院副教授,主要从事民商法教学与研究。

行为都有权依法进行监督和干预,并通过一定的方式和途径自由平等地参与环境管理。

这是公众维护并实现其环境权的最基本的方式和途径。

正因为如此,公众参与权是环境权的至关重要的内容。

这些内容包括:(1)公民作为环境权的享有者,有权参与国家环境管理的预测和决策过程,即参与国家国民经济和社会发展计划以及各种环境规划的制定,参与环境管理机关的管理活动。

(2)参与开发利用的环境管理过程以及环境保护制度实施过程。

(3)参与环境科学技术的研究、示范和推广等。

(4)组成环境保护团体,参与环境保护的宣传教育和实施公益性环境保护行为。

(5)参与环境纠纷的调解。

由此可见,环境权是公众参与原则的理论基础和人权基石。

公众参与原则是环境权权益保护的必然要求。

2.人民主权:公众参与原则的民主基石
人民主权原则是法治国家最高的宪法性原则。

我国宪法规定,我国是人民民主专政的社会主义国家。

人民是国家的主人,国家的一切权力属于人民。

正如江泽民同志在十六大报告中指出的一样,人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求。

在人民主权原则的民主政治制度之下,“人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务”[2]。

因此,环境民主是社会主义民主政治制度的必然要求。

环境法治状态的实现,取决于环境民主的真正确立。

环境民主的精神,不仅在于一个社会的环境政策和环境法应该通过民主程序来制定,而且还应当允许、鼓励和保障公众参与环境管理。

“环境民主是指,自然和社会的相互作用,应该主要受行使权力去规定人的活动和获得公共利益的人民的影响”,“它坚持对已经形成并且正在处理当代环境危机的精英统治作合乎需要的选择”,“人民和权力机关应该联合起来共同作出那些影响公共生活的共有决定。

人民应该一起参加鉴定那些规定公共利益的目标和价值的过程;用通过政治的和社会的组织行使他们集体的权力以保障公共利益。

”[3]因此,公众参与原则是环境民主的重要表现形式,是社会主义民主和人民当家作主的具体表现。

没有公众参与环境管理的权利,或者其参与环境管理的权利得不到尊重和法律保障,人民的主人翁地位在环境领域就变得有名无实,人民参与国家事务、社会事务管理的宪法权利就不能充分体现。

可见,人民主权的宪法原则和社会主义民主制度,为环境资源法的公众参与原则奠定了坚实的民主基础。

公众参与原则实际上是环境保护和环境管理的民主方式,体现着人民主权的环境法治精神,是人民主权原则在环境法上的必然要求。

3.公众参与原则是环境保护和环境资源法发展的历史选择
环境资源是公众共享资源。

在市场作为资源配置手段的市场经济条件下,社会化大生产的各个市场主体为追求自身利益的最大化,往往自私地利用环境和自然并把对环境和自然的损害后果转嫁给社会,使得某些人类共有的资源被少数人或集团用做换取个人或集团利益的牺牲品。

这种市场主体的经济动机和公共利益的冲突的严重存在,是导致环境问题出现的深刻原因。

“公地的悲剧”和“外部不经济性”,使污染环境、制造公害的市场主体不会也不可能自发地采取防止和治理环境污染的措施。

只有依靠作为环境利益相对方的社会公众的广泛觉醒,广泛参与和广泛斗争,环境保护和环境资源法治状况才能发展。

近、现代环境保护的历史证明了这一点。

自18世纪工业革命开始以来的近代环境问题呈现急剧发展、局部恶化,引发了自发性、小范围和小规模的保护资源和防治污染的群众运动,一些地区性、专业性、小规模的自然保护群众组织相继成立,从而促使了一系列防治工业污染和区域性环境破坏的措施和办法。

自第二次世界大战结束以后,现代环境问题日益严重,呈现公害化、整体化和全球化, 20世纪60年代后,工业发达国家公众对环境污染的愤怒情绪上升为群众性集会、抗议、游行和诉讼,形成声势浩大的“生态运动”,矛头直指污染、破坏、危害环境的工矿企业和不重视环境的政府。

要求工业界停止对环境资源的污染、破坏和浪费,争取环境权的要求也被提出,从而迫使这些国家采取行政命令等手段治理环境污染和生态破坏。

70年代至80年代末,群众性的生态运动与民主运动和和平运动相结合,环境保护群众运动的规模和声势越来越大,环境保护群众组织迅速发展,绿党开始登上历史政治舞台,环境保护运动从带有公众愤慨情绪的活动上升为带有政治色彩的运动。

在政治性环境保护群众运动的推动下,各国开始结合经济、社会活动,采取经济的、行政的、法律的、技术的、教育的各种手段,对环境污染和生态破坏实行防治结合、管治结合、综合防治,将污染防治与自然保护结合起来。

而90年代初至今,环境保护已经形成为一股政治力量、经济力量、社会舆论力量和国际力量,在世界大多数国家已汇成一股以名目繁多的环境保护群众组织、绿色团体和以绿党为代表的社会力量,已形成一股在工业界要求清洁生产、在商业界要求绿色消费、在贸易领域要求生态化的市场经济力量和生产消费者大军,在各个社区已形成一股
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要求普遍推行环境道德的社会舆论力量。

从而使环境问题的状况、处理环境问题的能力和成效逐渐成为衡量一届政府、一个政党的名声和前途的一种依据或标准,使各政府部门和各政党越来越多地关心、参与和卷入解决环境问题的种种活动,围绕解决环境问题的政治竞争日益增多和加剧。

这样,各国政府开始将环境保护与经济、社会的可持续发展结合起来,将环境保护与实现人与自然和谐共处紧密联系起来,对环境问题采取预防、全过程管理和全社会行动的对策。

综上所述,公众参与是市场经济条件下环境保护和环境法发展内在规律的要求,也是环境保护群众运动斗争的结果,是环境保护和环境资源法发展历史的选择。

环境保护与环境法发展的历史,就是公众参与的历史。

4.公众参与是环境资源法目的性价值的实现方式
公平与安全作为环境法两大目的性价值,有着特定的内容。

就公平而言,它包括代内公平、代际。

代内公平意味着所有人都有权得到生存条件的基本满足,包括健康的环境、充足的食物和住宅、文化和精神等环境的舒适性满足。

代际公平则主要体现当代人为后代人代为保管、保存地球资源的观念,当代人有权使用环境并从中受益,也有责任为后代保护环境,不允许当代人的消费给后代人造成高昂的代价。

而权利公平则要求改变人类基本法律观念,确认包括人与非人在内的生命主体及其权利,所有生命主体都有不受危害的权利,人类对生命主体负有直接义务,它是人与自然界、人类与自然生命体的权利公平。

就安全而言,它是指与人类生存息息相关的生态环境及自然资源基础处于良好的状况,不遭受不可恢复的破坏。

可见,环境公平是环境法对整个人类社会所追求的目标,环境安全则是环境法自身所应确定的基本任务并予以实现的目标。

公平与安全既是可持续发展的基本观念在环境法中的体现,又是保障可持续发展的法律前提和基础。

可持续发展模式要求环境法体现人类的理性,符合公平与安全的价值目标,发挥利益平衡与促进发展的可持续性。

公众参与原则正是这种理性的环境法在具体调整方式上的合理性选择,是实现环境法价值目标的方式之一。

(1)公众参与是联系集体环境权与个人环境权的纽带,是沟通和协调不同利益集团利益的谈判机制和协调机制,它使各种利益集团能够充分表达不同的利益诉求,建立各种利益平衡、寻求利益共存或利益妥协的方式和途径,从而减少因环境保护的巨大利益冲突引发的社会矛盾,使环境法律制度得到顺利实施。

(2)公众参与是对国家环境管理活动实施监督的有效途径。

由于环境资源的价值多元性,开发利用环境资源的目标也是多元的,因而对环境资源这一对象设置多个公共权力机构是经常的,任何国家都还没有可以将环境资源管理的所有方面囊括至一个公共权力机构的作法。

在公共权力设置过程中,每一个公共权力机构的权力都同样与利益有关,即将同一类权力分散于多个公共权力机构时,极易造成机构之间的竞争,其负面效应是各个部门利用一切可能的机会去追求短期效益,各机构因沉溺于权力的病态竞争,无法实现其权力的真正目的,从而导致效率低下或不计效率,使公共权力变成否定性的负值游戏,造成公众的悲剧。

正因如此,防止公共权力机构为自身利益而忽视公共利益的制约机制尤为重要。

公众参与原则满足了这一需要。

通过公正参与建立起来的公众监督机制,是防止因行政机关的违法或不当行为引起的环境污染和破坏、防止因行政主体权力竞争而导致的公共利益受到损害的悲剧的良好方式。

(3)公众参与是环境保护广泛性的基础。

环境保护是一个范围极广的事业,大气、水、土地、海洋、森林、草原、矿藏、野生动物、植物、水生生物、名胜古迹、风景游览区、温泉、疗养区、自然保护区、生活居住区等,无一不在它的保护范围内。

如此范围广大的事业,仅靠专门机关是难以完成环境保护任务的。

环境保护的广泛性需要公众参与,没有公众参与这个基础,环境保护就是一句空话。

而公众与环境的密切关系,也决定了公众能够在环境保护当中发挥积极的、创造性的作用。

一方面,环境状况的好坏,关系到千家万户每个人甚至其子孙后代的切身利益,他们对环境问题极为敏感,对环境保护有着极高的热情和积极性。

另一方面,广大公众由于工作、生活、居住的关系,对哪里受到了污染及其严重与否也能最先了解,公众参与便于及时发现和查处污染与破坏环境的人和事,使环境得到保护。

并且,公众往往拥有对环境资源的一些独特经验和知识,可以弥补政府管理人员知识的不足和决策的缺陷,为环境资源找到最为有效的保护方法。

三　公众参与的制度构建及其完善
公众参与是符合环境管理特点的富有成效的制度。

许多国家的环境资源法对此都作了具体而明确的规定。

我国以往的环境资源立法,对公众参与虽有一些规定,但基本上是末端参与、参与形式
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单一,且过于原则和抽象,缺乏可实施性,与公众参与的性质有很大距离,与实现环境法目的所要求的公众参与相差甚远,公众参与制度并未真正建立。

笔者认为,构建和完善公众参与制度,应从以下几方面着手:
1.通过立法确认环境权为公民的基本权利,并将环境权内容具体化,规定公民环境权的保护方法和救济措施。

重要的是,要保证公众的知情权,即获得各种环境资料的权利,包括国家、公众所在地区、区域环境状况的资料,公众所关心的每一项开发建设活动、生产经营活动可能造成的环境影响及其防治对策的资料,以及国家和地方环境保护的法律法规资料;要保证公众对有关环境活动的决策参与权,能够使公众有机会和正常的途径向有关决策机关充分递达其所关心的环境问题的意见,并确保其合理的意见能够为决策机关所采纳;当环境或公众的环境权益受到侵害时,人人都可以通过有效的行政或司法程序使环境得到保护,使受侵害的环境权益得到赔偿或补偿,并排除侵害。

2.对公众参与环境保护制度的机制作出明确规定,使预案参与、过程参与、末端参与和行为参与有机结合、同时运作。

首先,综合决策部门或环境保护主管部门在制定环境政策、法规、规划或进行开发建设项目可行性论证时,要征询公众意见,要按照国际上通行的作法建立公众参与的环境影响评价制度,公众不认可的环境决策不能出台;其次,在各项环境政策、法律、法规、规划及建设项目、区域开发决策的实施过程中,要随时听取公众意见,接受舆论监督,要定期召开公开的信息发布会,进一步征求意见;再次是对“三同时”和限期治理项目验收要请公众代表参加,对有关环境污染和生态破坏的信访的办理,要从尊重信访者权利、保护其利益出发并作出明确答复;四是要通过面向社会、面向公众进行环境宣传教育,通过制定环保乡规民约,提高公众环境意识,明确自身的环境责任和义务;特别是要通过立法允许和鼓励公民成立旨在保护环境资源的社会团体或非政府群众组织,以强化公众对环境保护的行为参与。

3.建立环境陪审员和环境案例听证会制度,吸收公众代表作为人民法院的环境陪审员依法参加对环境案件的审理,或吸收公众参加环境管理部门对环境纠纷处理的案例分析会,让公众更好地把握参与环保的关键和重点。

环境纠纷的处理意见和结果要以听证会的方式与群众见面,公众不认可的处理不能作出。

参考文献:
[1]吕忠梅.环境法新视野[M].北京:中国政法大学出版
社,2000.
[2]中华人民共和国宪法(第2条3款)[M].
[3]蔡守秋.环境资源法学教程[M].武汉:武汉大学出版
社,2000.
On a Ba sic Principle in Environment and Re source Protection
Law:the Principle of Public’s Participation
C UI Ling-zhi
(School of Law,Hunan N ormal University,Changsha410081,China)
Abstract:The principle of public’s participation,als o called dem ocratic principle of enviroment protection,is the marrow and s oul in the rule of environmental law.Based on elaborating the fundamental meaning of public partici2 pation principle,this article explores not only its necessity and theoretical basis as a basic principle,but als o the es2 tablishment and perfection of legal system on public’s participation in China.
K ey w ords:public’s participation;environmental right;environmental dem ocracy
(责任编校　罗渊) 43。