英国城乡规划的经验及启示

英国城乡规划的经验及启示

———写在《英国城乡规划》第14版中文版出版之前

戚冬瑾周剑云

〔摘要〕英国的规划体系注重经验与惯例的积累，在针对城乡规划的基本矛盾———如何应对未来的不确定性时，采取

了指导型的开发规划与自由裁量式的开发控制模式，使得城乡规划有能力去处理多样的需求以及不断变化的问题。当前中国规划体系在面对社会经济转型的过程中仍暴露出许多问题，结合中国国情参考英国经验将有助于中国规划体系的构建和完善。

〔关键词〕英国；城乡规划；开发规划；开发控制〔中图分类号〕TU982．561

〔文献标识码〕B

英国是一个拥有悠久城市发展历史的高度城市化国家，并且在20世纪初率先建立起完善的城乡规划体系。其务实、理性的文化性格使它在近百年的发展中，尽管也面临过多次的社会和经济变迁，但仍然能够稳定地通过多方面的改良来完善规划体系。巴里·卡林沃思（BarryCullingworth）和文森特·纳丁（VincentNadin）的巨作《英国城乡规划》自1964年出版以来，历经42年已再版14次，其内容和结构跟随英国规划体系的数次变革不断更新，为我们勾勒了完整的英国城乡规划体系面貌。

一英国规划体系的特点

规划体系是近代才出现的概念。早期的城市规划与建设是一体的，当时主要是以建筑规范或乡规

民约的方式进行建设控制。由于建筑以自用为主，屋主会自觉地考虑房屋的卫生、美观等问题。英国在16世纪后期，也有出于社会控制的因素而进行的开发控制，但开发控制基本与土地利用规划无关。这一自主发展的阶段到了英国的工业革命发生后逐步被破坏。对于资本主义而言，获取利润是第一目标，建筑成为了商品，建设的目标也由以自用为主转为以投机获利为主。建设目标的异化伴随着人口密度的剧烈增长，导致了生存空间的严重恶化以及疾病的威胁。英国城市规划的起源正是针对市场失效引起的公共卫生问题，逐步形成了基于公共利益，通过公共干预解决社会问题的机制。城市规划的原则和目标透过技术手段转化为法律和政策，成为城市新开发的约束机制。

英国规划体系的广义目标是“基于公共利益规范开发和土地利用”［1］，其中土地利用是通过开发规划去分配。英国早期的规划编制是以形态规划与

区划条例形式为主，后来纳入了社会经济等因素，逐

步转化为政策的制定。而开发控制的历史远早于开发规划，只是到了19世纪末，开发控制的目的转为确保新开发符合城市长远的发展目标。在英国早期的规划体系中，开发规划直接等同于开发控制，1947年规划体系改革后，开发控制又被分离出来，成为与开发规划紧密结合却相对独立的一个系统。开发规划的编制与开发控制的运作

均与规划机构相关。英国非成文宪法及中央集权式的议会制度奠定了英国的政治基础，由此产生的机构安排对城市规划政策的制定、改变，城市规划权力的分配等都有直接的影响。而不同时期的法律法规则成为规划体系运作的法律保障，其中1947年和1968年的规划法对英国城乡规划体系的影响最大。对英国规划法规的理解需要立足英国的普通法传统之上，它的特点是强调诉讼形式优先，因此尤其注重通过程序确保公正的判决，而非对权利义务的界定。另一特色是案例入法，注重经验甚于理论，由此也发展了“区别”技术，有关城市规划的规则制定和司法判决，案例经验尤其突出。

二英国开发规划的经验与启示

1．英国开发规划的历史演变

英国开发规划在历史上共经历了三次改革。第

一次改革发生在1947年，它主要是将区划手段控制土地这一僵化方式在规划体系中废除。到了1968年，英国开展了第二次开发规划改革，对规划内容和规划层次做出了实质性的变革，进行了结构规划和地方详细规划。这次改革不但在空间层面对规划类型进行划分，更重要的是将规划的对象从纯粹的土地利用扩展到社会、经济、环境等主题，并且将这些城市发展的关联要素投射到空间层面。而距今影响最大的第三次改革出现在2004年，其标志是正式提出了区域空间战略和地方开发大纲。

2001年底英国政府发表了“规划绿皮书”，提出了规划改革方案，目标是：简化规划体系，减少规划层次，明晰不同层次规划间的关系。

并建议以区域空间战略和地方开发大纲替代结构规划、地方详细规划和单一开发规划。其中区域空间战略是在欧盟各国制定了空间发展规划以及英国将权力逐步下放区域的背景下推出的。区域空间战略和地方开发大纲均为战略性的政策，发展战略的编制并不仅仅是编制物质性发展规划（土地利用或形态规划），而且还是地区发展的综合目标和政策在空间尺度上的整合和协调，包括对土地利用、房屋政策、交通运输、基础设施、经济运行、农业生产、矿产采选、垃圾处理、环境保护、地方财政和机构等确立一系列战略方针。尤其值得关注的是，在欧洲各国全面重视可持续发

展的背景下，

战略规划也融入了可持续发展的视角，制定了在经济、社会和资源利用上的可持续发展方

针和策略。

区域空间战略具有以下特点：清晰描绘区域在政策实施末期的空间展望，并且显示出它是如何实现可持续发展的目标；为实现展望，提供一个空间战

略，

定义其主要目标，再以一个核心图表描绘出来，并清晰地强调其政策；与其他区域性大纲和政策保持一致，包括区域可持续发展大纲以及区域文化、经济和住房战略

［2］

，等等。

地方开发大纲在成果形式上做了更进一步的改

革，它将由一组文件组成［3］

，所表达的地方空间政策与社会政策保持一致，

同时也与区域空间战略基本一致。部分核心的文件将通过法定程序进行咨询和讨论，并具有法定地位。在开发控制中，这些文件中的政策将被首要考虑。另外，地方开发大纲也包括了不具法定地位的文件，如辅助性的规划指引。它们可能是关于特定主题的基本设计说明或者为局部地区所作的非正式的地区综合规划、场地开发概要，等等。这些无法定地位的文件可以通过简化的程序被采用，但它们在具体的开发控制决策中将处于次要地位，能否被考虑将取决于辅助性的规划文件与地方开发大纲中的法定部分以及区域空间战略是否保持一致。这种规划形式使政府能够更灵活地应对城市环境变化，一旦需要调整规划，调整的内容仅局限于不适应的规划政策内容或某个具体地区，而不需要对整个规划进行重新修编。当然，这种规划形式要求政府部门经常监控本地区及周边地区经济和社会的发展和变化，随时调整规划政策。此次开发规划体系的改革，实际上是采取了更为灵活，更能促进城市社会经济发展，更有利于城市竞争的规划模式，这种动态的方式有利于开发规划在面临不确定性的环境下及时应对可能出现的挑战。自此，英国规划编制的框架已形成一套以法规、条例、规则、政策、通告、指引、开发规划等构成的庞大的文件库，其规划层次注重类型与作用的关系，例

如针对即将开发的地区，