应急志愿者组织在地震灾害弱势群体精准救援中的作用与对策

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2018 4中

我国是一个地震多发的国家，地震灾害本身及其次生地震灾害给人类带来的影响和损失往往是巨大的，并且，地震灾害的发生对于不同人群的影响也是不同的。例如，在汶川地震中老年伤员占住院危重伤员总数的49.6%[1]，女性遇难比例占遇难总人数的51.2% [2]，地震中学生死亡达4737人，造成地震孤儿4000多名[3]。由此可见，弱势群体在地震灾害发生时将面临更大的威胁。由于弱势群体自身在灾前备灾、灾中应灾与灾后重建等方面能力较弱，就需要动员社会各方面力量给予其救助。但是，政府与企业救助有其自身难以克服的缺陷，这就需要充分发挥应急志愿者组织的辅助力量。从唐山大地震到汶川地震，应急志愿者扮演的角色变得越来越重要。但我国的应急志愿者组织在地震应急救援工作中还存在很多问题，例如在汶川地震中，全国约有20万志愿者从四面八方涌入灾区参与地震弱势群体救援工作，可是救援效果却差强人意,大量地震灾害弱势群群没有在第一时间得到救助[4]。这就需要我们总结分析地震灾害弱势群体救助经验，提高救助效率，使应急志愿者对地震灾害弱势群体进行的救助真正做到“精准”二字。据此，本研究通过研究政府、企业及应急志愿者组织参与地震灾害弱势群体精准救援各自优劣对

比分析，探索了应急志愿者组织参与地震灾

害弱势群体精准救援的优势特点及其对策，

希冀此项研究对于应急志愿者组织参与地

震灾害弱势群体精准救援工作有所裨益。

一、相关概念

（一）应急志愿者组织

目前，学术界对于“应急志愿者”一词

没有统一、明确的定义。不同的学者对应

急志愿者一词有不同的理解。如于思川在

《鲁甸抗震救灾中应急志愿者管理研究》

将应急志愿者定义为在重大地震灾害险

情，如洪水、地震、空难等公共危机事件发

生后，具备主动性、独立性、无偿性、利他

性等特点，向受灾地区及灾民通过捐款捐

物提供物资支援、发挥自身所学知识技能

救助受灾人员、积极投身于受灾地区灾后

重建和灾民心理干预等服务，能够为应对

公共危机作出自己贡献的人群[5]。杨靖认

为应急志愿者是指利用业余时间，参与应

急救援以及相关工作的专业志愿者[6]。

在查阅相关文献资料的基础上，笔者

将应急志愿者理解成为“应急专业志愿

者”，即具有专业应急知识与应急能力且

在应急志愿者组织中正式登记备案的志

愿者。应急志愿者组织是指应急志愿者独

立开展非营利性工作，以帮助他人进行各

种应灾、备灾与灾后重建的社会公益组织

[7]。

（二）地震灾害弱势群体

弱势群体分为自然性弱势群体和社会

性弱势群体。自然性弱势群体是根据生理

特征和体能状态界定的，如：老人、残疾人、

孕妇与儿童；社会性弱势群体是根据社会

地位和生存状况界定的。这些被社会边缘化

的弱势群体往往居住在不安全的自然环境

中，如易滑坡的山谷下或是岌岌可危的房屋

中。无论是自然性弱势群体还是社会性弱势

群体，由于其自身“弱势”特征导致其在地震

灾害发生时表现出更大的易损性，这就需要

动员社会力量给与其相应的救助[8]。在文章

中，笔者将在地震灾害中表现出较大易损性

的人群称为灾害弱势群体。

（三）精准救援

从近几年的抗震救援案例中可以看

出，我国目前对弱势群体采取的地震救援

是“粗放式”的，这种救援方法浪费了大量

的人力、物力和时间，并且救援效果较差。

对此，笔者提出“精准救援”模式。“精准救

援”模式是指地震救援工作者根据不同类

型的地震灾害弱势群体、不同应灾时段而制

定出的具有针对性、高效性、准确性的救助方

应急志愿者组织在地震灾害弱势群体精准救援中的作用与对策

文/钱洪伟1,2,3王笑然1,2,3

摘要：在对地震灾害弱势群体的脆弱性、政府与企业在地震灾害弱势群体精准救援工作中的不足，以及应急志愿者组织参与地震灾害弱势群体救助的优势等问题进行分析的基础上，对应急志愿者在地震灾害弱势群体精准救援工作中的角色进行分析。然后，运用PEST分析方法对应急志愿者在地震灾害弱势群体精准救援工作中的宏观环境进行分析，提炼我国应急志愿者在地震灾害弱势群体精准救援工作中存在的问题。最后，针对应急志愿者在地震灾害弱势群体精准救援工作提出合理化策略。研究表明，该项研究有助于丰富我国应急志愿者在地震灾害弱势群体精准救援理论体系，也有助于灾害弱势群体救助实际工作。

关键词：应急志愿者组织；地震灾害弱势群体；精准救援

[基金项目：教育部人文社会科学研究项目（14YJCZH115）；河南省教育科学规划重点项目(2013-JKGHB-0025)。]

专家特稿

案。精准救援模式将大大提高地震救援工作者对人力、物力和时间的使用效率，从而为地震害弱势群体提供更加高效、准确的救援。

二、应急志愿者组织参与地震灾害弱势群体精准救援工作的必要性

（一）弱势群体面对地震灾害表现出更强的易损性

1.弱势群体的备灾能力较弱

弱势群体的社会关系网络较为单一，获取地震灾情信息的渠道相对较少。弱势群体很难及时获知灾情进而做出应灾准备。例如，残疾人由于身体上的缺陷和心理上的自卑情绪导致其与外界沟通交流较少，当官方发布出地震讯息时，他们无法做出及时应对，这无疑将加大地震灾害对弱势群体的损害力度。再如，空巢老人和留守儿童由于能力和经济实力不足，很难有机会通过互联网络获知灾讯，这都会直接加大弱势群体在地震灾害中的易损性。

2.弱势群体的应灾能力较弱

弱势群体由于身体机能相对较差，导致其抵御地震灾害的能力相对不足。除此之外，弱势群体接受专业应灾技能培训机会较少，也是导致其应灾能力较弱的一个重要原因。例如，农村妇女大部分时间在家里照顾老人和孩子，很少有机会参与应急技能培训，这直接影响到其应灾能力的提升。

3.弱势群体的灾后重建与恢复能力较弱

地震灾害会对弱势群体的身心造成严重的创伤，而弱势群体很难通过其自身能力重新恢复生产生活。面临自然灾害时，这些悲剧性的影响在孩子身上更加深远，持续时间也更长。许多孩子目击亲人、朋友和邻居玩伴等重要关系人死亡，这给他们带来无法磨灭的印象，心灵也遭受无法愈合的创伤[9]。这就需要外界力量的干预，帮助其尽快完成灾后重建工作，否则将会严重影响社会的稳定与和谐。

（二）政府在地震灾害弱势群体精准救援工作中的不足

1.我国政府的地震灾害弱势群体救助体系还不够完整

从整体来看，我国政府的救助体系存在很多问题。政府各级部门“各扫门前雪”，只注重处理内部事务，部门之间工作衔接

不当，无法在地震灾害发生时形成救助合

力。政府中的救助工作人员不能很好地配

合，从而使政府对弱势群体实施的地震灾

害救助工作效果大打折扣。以救灾物资的

申请和划拨为例，存在着分散管理、分散

使用、低效运行的问题[10]。

2.我国政府参与地震灾害弱势群体的

部门不够明确

当前我国政府机构中承担救助工作

的主体有民政部门、司法部门、监察部门、

劳动部门以及教育部门等。各个部门只是

进行体系内的救助，没有具体分工。当地

震灾害发生时，面对大量需要救助的弱势群

体，政府各部门出现相互推诿、重复救助甚至

遗漏救助等现象。这将大量浪费社会公共资

源，降低公众对政府的信任感。以坟川地震为

例，四川省崇州市旅游局、交通局将通往九龙

沟和鸡冠山景区的47公里公路受灾损失作

为各自行业损失同时上报，造成数据汇总重

复,多列受灾损失12.34亿元[11]。

3.我国有关地震灾害弱势群体救助的