西方发达国家教育立法

西方发达国家教育立法

在当今世界市场经济全球性大发展的时代背景下，各发达国家均加快了对高等教育的立法工作，并通过立法提高和确保高等学校办学的自主性，使本国高等教育的发展很好地适应了市场经济的要求。世界高等教育的这一发展趋势，为正在改革中的我国高等教育提供了一些有益的启示。

[标签]教育立法高校办学自主权

在市场经济条件下，凡是从事商品生产和经营的经济组织，都具有经营的自主性，是拥有自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束权益的法人实体和竞争主体。大学虽非是具有完全市场功能的经济组织，但其作为特殊商品(高级劳动力和科技知识产品)生产者的性质却不同程度地存在着。复杂劳动力的商品化和科技知识产品商品化的加剧，把人才和知识的培养基地——大学，变成了市场经济体系中的一个相关构件。高等教育运行在强大的市场经济中，往往不以人的主观意志为转移，会不可避免地受到市场力量的主导调节作用，在高等教育活动的一些重要方面，体现出市场性质。一方面为了维持教育活动与国家、与市场的相对独立性，另一方面也是为了适应强大的市场经济力量，大学必定会像企业一样获得其独立或相对独立的生产经营权(办学权)，成为具有自身利益要求的独立实体，拥有自主办学、自我管理、自我发展和自我约束的权益。因此，不论在其高等教育体制及运行机制属于哪一类型的市场经济国家，大学都是法定的自治机构，都要实行校长负责制，都要坚持学术自由和校务自治原则。

一、通过立法确立高等学校办学的自主地位

在西方市场经济发达国家中，为了使高校真正拥有办学的自主权，各国都以法律的方式加以确立。例如，法国1984年的《高等教育法)明确规定：“公共高等教育事业是中立的，不受任何政治、经济、宗教或意识形态的支配；他坚持知识的客观性，尊重观点的多样性，主要保证教育与科研能够科学地、创造性地、批判性地自由发展……科学、文化和职业公立高等学校是享有法人资格，在教学、科学、行政财务方面享有自主权的国立高等教育和科研机构。”在德国，所有高等院校都是公共的法人团体。法律规定高等学校“在州法律监视下，按大学的标准，自己负责管理学校的事务……在处理学习安排和学生毕业事项(授予学位、发证明书等)上，高校必须保持最大可能的独立自主权”。战后日本大学的自治原则也得到了国家的肯定。宪法第23条规定“学术自由受到保护”，《学校教育法》又规定“为审议重要事项大学应设立教授会”，大学管理上的重要事项都要经教授会审议，确立了内部自治原则。英国的大学传统上就是独立的自治机构，牛津和剑桥以及各学院都是自治的法人团体。《1988年教育改革法》规定，原由地方当局管理的高等教育机构，在脱离地方前，要成为一个法人团体。美国的大学更是高度自治的法人组织。联邦政府由于无权干预大学内部事务活动，在法律上不能对大学的性质做出明确的规定，但美国联邦法典第31章“教育总则法”规定；“任何有关适用项目的法律条款不得解释为授权任何美国政府部门、机构、官员或雇员对任何教育机构、学校或学校系统的过程、教学计划、管理或人事，或是对任何教育机构或学校系统选择图书馆藏书或其他印刷的教育资料，或是对安排或输

送学生或以克服种族不均衡加以指导、监督或控制。”这充分表明美国高等学校范围广泛的自主权益。

从以上情况可以看出，大学的自治活动在很大程度上受到市场经济的影响和支配。在现代市场经济体系内，大学的自主性是适应社会经济环境的一种必然的价值取向。

二、通过立法明确高等学校应具有的自主权限

市场经济发达国家的大学在办学过程中，虽然自主权限的大小因国而异，但一般说来，各国大学在以下几个方面有相对独立的自主权。

1．教学自主权

教学是高校全部教育活动的核心任务，也是高校办学是否拥有自主权的具体体现。教学过程的组织、教学内容的选择、教学方法的运用、教学计划的安排、学生成绩的评定和学位的授予等涉及到教学活动方面的权力，都应由大学自行决定。如德国法律规定，大学“在处理学习安排和学生毕业事项(授予学位、发证明书等)上，高校必须保持最大可能的独立自主权……在完成教学任务的范围内，教学自由着重体现在讲课、编写教材和采用教学方法，以及发表科学和艺术教学意见的权利方面”。法国1968年(高等教育方向指导法9在“教学自治”条款下规定，大学有权“确定各自的教学活动、研究计划、教学方法、检查和考核知识与能力的方式”。日本《教育基本法》只申明“要尊重学术自由”，缺乏对高校教学自主权的具体规定。为适应市场经济发展的要求，日本近十几年来在增加高校办学自主权方面加大改革的力度。如日本临时教育审议会(关于教育改革的第三次审议报告)明确提出；“大学作为一个独立的组织体和经营体，有权自行决定有关教育、科研政策，在自由的学术空气和严格的自我评价基础上发挥创造性。”而英、美两国大学教学自由是一贯的传统准则。

2．研究自主权

在现代社会中，大学兼有传播和开拓人类认识新领域的两方面职能。随着市场经济的不断发展，科学研究已经成为高校办学的重要任务之一。由于科研工作本身性质所决定，大学教师和科研人员在研究领域的确定、研究课题的选择、研究成果的发表、学术观点论争等学术活动方面拥有较大的自主权益，只有这样，大学才能成为“重大科研成果的摇篮”。例如，德国《高等学校总纲法》规定：“科研自由包括提出问题，研究方法的原则，以及科研成果的评价及其传播。高等学校主管科研的机构可以就有关科研活动的组织、科研计划的发展和调整，以及科研重点的形成等问题做出决议。”法国1968年《高等教育方向指导法》也规定：“教师和科研人员在行使其教学职责和进行科研活动时，享有完全的独立性和充分的言论自由。”英国《1988年教育改革法》指出，必须注意“确保学术人员在法律允许的范围内，有对普遍接受的知识提出疑问并进行检查以及提出新观点和发表争论性的或不是流行的意见的自由。”美国具有学术法律功能的“美国大学教授联合会”，自1915年起对大学教师的研究自由发布了许多具有法律效力的准

则，其中明确提出大学教师有不受任何外来干涉从事探究知识真理、传播科研成果、发表不同意见的自由。

3．学习自由权

在市场经济条件下，企业的产品能否受到市场的欢迎，取决其产品的品种、规格和质量能否满足社会的需要。作为生产特殊商品(培养人才)的大学，同样受市场规律的制约，同时接受教育也是受教育者的自主行为。因此，大学要让学生在入学、选择专业、修习课程、采用学习方法等学习活动方面拥有较大的自主权。例如，法国1984年《高等教育法》规定：“所有申请入学的人均可以在自己选定的学校自由注册……在尊重选择自由的前提下，让学生确定以后的学习方向。”日本近几年来的高等教育改革也强调“大学入学资格自由化、弹性化”，让学生在学习过程中有更多的选择自由，建立了学分互换、学分累积等自由学习制度。德国《高等学校总纲法》规定：“在不违反学习和考试制度的情况下，学习自由主要体现在，学生可以自由选课，并在所在的学年课程中自行决定学习重点，以及提出和发表科学和艺术方面的意见。”至于美国大学学生，则更拥有学习自主权益。

4．校内人事任免和财务使用的自主权

高校是否真正拥有办学自主权，集中体现在大学是否拥有校内人事任免和财务使用的自主权。政府极少干预高校的内部事务，在决策过程中充分运用市场的作用，来调节高校间的竞争和发展，是高等教育市场化的基本特征。因此，大学在校长推选、行政人员职务任命、教师聘用和晋升、学校财务管理与使用等人事和财务活动方面，应享有较大的独立自主权。以教师任免权限为例，许多国家为了保障教师享有“学术自由”权益，对教师解雇作了严格规定。如日本《教师公务员特例法》规定：“为了保障教学、学术自由，校长、教师和部局长，不经大学自治机构审查同意，不得违反本人意愿调动工作、降职或免职”，他们的任期和退休年龄“由大学管理机关规定”，工作成绩评定，“由大学管理机关执行”。美国大学为了保障教授的权利，大多实行“终身雇佣制”。美国大学教授联合会1970年明确规定；“正式聘用的全日制教授在退休年龄之间其聘任期要得到保护，除非学校财政危机或教授不能胜任或道德败坏，不得解雇。”英国大学通常也实行教授终身制，《1988年教育改革法》重申要保证避免无充足理由而解雇学术人员。法国和德国大学教师都由各级政府机关任命，但通常由学校自己选出，而且，也实行“终身公务员”制度。至于财务活动方面，无论是其教育经费来自国家拨款还是来自其他渠道，大学都享有自由管理和使用的自主权。即使像法国这样高度集中的高等教育体制，其高等教育法案也明确规定：“为了本身发展的需要，学院和学校都享有财务自主权。”只是其使用情况要接受政府有关方面的监督而已。

党的十四大之后，我国确立了社会主义市场经济体制发展目标。与经济体制改革相一致，中国的高等教育体制与运行机制也逐步摆脱旧有计划经济模式，向适应社会主义市场经济转变。高等教育在办学方式上从观念到体制、从宏观到微观，都在尝试着一系列的改革。为增加高校办学的自主性，1997年颁布的《中华人民共和国高等教育法》对我国高校的办学自主权作出了较明确的规定，包括：