也谈我国的社会保障法律规范

社会保障是旨在保护公民免除因年老、疾病、失业、死亡或灾害等原因而遭受损失，并保证其基本生活的各种措施的总称。社会保障是包括社会救济、社会保险、社会福利、社会互相、优扰安置等的联合保障。社会保障对于融资、调节投资、平衡需求、保障及配置劳动力等都具有多方面的功能，同时能够起到社会补偿、社会稳定、社会公平的作用。

一、我国特色的社会保障法律制度的现状

我国的社会保障工作始于50年代初。1951年2月，政务院发布了《中华人民共和国劳动保险条例》，这是新中国成立后的第一部社会保险法规，奠定了我国社会保障法律制度的基础。此后，我国还陆续颁布和实施了有关养老、医疗、工伤、扶贫、救灾、社会福利和优抚安置等方面的规定，初步形成了与计划经济相适应的包括社会保险、社会救济、社会福利和社会优抚安置在内的社会保障法律制度，显示了劳动人民当家作主的权利和国家对劳动者权益的保护，体现了社会主义制度的优越性。这一制度的建立，在相当长的时期内，对发展我国国民经济、巩固国家政权、保障人民生活起到了重要的作用。

当前，我国的经济体制正由计划经济向社会主义市场经济转轨，我国社会从农业社会开始向工业社会迈进，经济结构进行战略性调整，形成以公有制为主体、多种经济成分并存的格局；过去在计划经济体制下形成的社会保障制度，已不适应社会主义市场经济的建立和发展的客观需要，成为深化经济体制改革的制约因素。社会保障工作面临严峻的挑战，急需进行改革。

二、社会保障制度立法现状

改革开放以来，尤其从80年代中期开始，我国社会保障制度进行了一系列改革与重整。1985年9月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议》第一次在国家级文件中明确使用“社会保障”概念，将我国的社会保险、社会福利、社会救济、社会优抚等制度统一归并于社会保障制度中。相应的立法活动也在逐步进行。在社会保险方面，1994年制定的《劳动法》就社会保险的范围作了原则规定；1997年国务院发布了建立城市居民最低生活保障制度的通知；1999年由国务院颁布的《失业保险条例》和《社会保险费征缴条例》同时出台。在社会福利方面有1992年4月的《中华人民共和国妇女权益保障法》中相关规定；1996年施行的《中华人民共和国老年人权益保障法》的相关规定。社会优抚方

面有1988年颁布的《军人抚恤优待条例》。社会救助方面有《律师法》中有关法律援助的规定等等。

近年来，我国社会保障制度进行了一系列改革，社会保障立法也相应地出台了一些行政法规，初步形成了国家、企业和个人共同负担的多层次的社会保障格局。但从整体上看，社会保障立法的规模不大、规格不高、法制化程度太低，尚不能给国家解决社会保障面临的复杂问题提供充分有效的法律依据，远远不能满足市场经济和社会保障事业发展的需求。

三、社会保障制度立法难点

我国亟待制定《社会保障法通则》，不仅对我国现有的社会保障法规零散而不成体系的地方性社会保障法规的出台颇有应急，最重要的原因是社会保障费用支付困难，经管混乱等情况已在一定程度上影响了改革的深化，建立有中国特色的社会保障制度，首先要处理好以下几个难题：

1、钱少与人多。我国是一个人口大国，生产力发展水平较低，在世界上属于低收入国家，一个更为严峻的形势是我国人口可能达到16亿，而届时工薪阶层的退休人数亦将达到高峰，可以预见，到下世纪我国社会保障金支付能力不足与保障对象众多的突出矛盾将成为最大难题。为了最大可能地缓解“钱少与人多”的矛盾，一是要想办法“节流”，如尽可能减少经管费用开支；二是要在“开源”上做好文章，资金来源多渠道是我国社会保障制度改革的目标之一。为此，我国社会保障制度要实现几方面的转变：一是社会保障模式由“国家型”向“保险型”转变，使社会保障制度中任务的承担由国家“全包全揽”向国家、用人单位、劳动者三方共同负担转变，有利于减轻国家负担，增加资金总量；二是社会保障由被动地实行社会救济向积极地推进“再就业”工程转变，通过劳动技能培训，拓宽就业渠道，有效地降低失业率，使失业者的劳动间断时间尽可能缩短，以减少社会救济金的发放量。

2、用工与养老。目前，我国正在建立由国家、用人单位、劳动者三方共同负担的养老保险制度与职工基本医疗保险制度。从现实情况看，这种方式实施的最常见的难题是：有的固定制用人单位临时借口经济效益不好等实际困难停付、减付、欠付养老金，临时用工企业又想方设法逃避为雇员缴纳养老金。针对这一现象，应当从明确养老金属性、强制企事业单

位和雇工缴纳及唤醒劳动者自我保障意识三方面着手，首先，养老金的基本属性与劳动者的工资一样，是劳动力再生产费用的一部分，是劳动力价值价格的实现形式，企事业单位及雇主应当支付劳动者的部分养老费用；其次，对企事业单位和雇主来说，在用工和养老问题上存在权利义务关系。企事业单位和雇主应当承担起为自已的雇佣者缴纳部分养老费用的义务，形成“谁用工、谁付薪、谁养老”的良性循环格局；再次，劳动者自己也应当明确：雇主支付的养老金既来源于劳动者在“必要劳动”创造价值的一部分，又是雇主履行义务的必要形式，一定要在“必要劳动”所创造的价值中预先提取，雇佣者也决不能因为已经得到了不菲的工资而忽视了未来的养老问题。

3、保障与褒扬。从我国现行的社会保障制度来看，社会优抚主要由国家财政支付资金，对军烈属、伤残军人、退伍军人等有功人员实施救助与保障的制度。社会优抚的对象只能是特定的群体，而且必然体现国家的政治褒扬与经济补偿。然而，我国现行的社会优抚政策已经不能适应现阶段现代化建设的实际需要。首先，社会优抚的对象范围过窄，在和平时代，为国捐躯或致伤致残者却更多地集中在与犯罪分子作斗争的领域。除公安干警等公职人员面临风险外，见义勇为者的伤亡抚恤问题也日益突出，因而应当考虑把这类英雄模范人物作为对象的一部分。其次，重公平超过了重效率。该制度虽然也考虑到依贡献大小确定保障的层次和规范，但该制度主要还是体现国家对全体保障对象应付的责任，贡献大者高保障、贡献少者低保障的褒扬机制在经济补偿方面未得到应有的体现。因而，应当按照“多劳多得、优劳优酬”准则实施社会优抚政策。

4、先富与共享。早在改革开放之初，邓小平同志就提出了“让一部分人先富进来”的观点，我们实施鼓励一部分先富起来的政策的根本目的在于实现全社会的共同富裕。改革开放以来，有一部分人实现了超出社会平均水平若干倍的致富速度与程度，但也出现了分配不公等严重的社会问题。少数人超前消费，挥霍浪费，而更多的人无法满足最低的两极分化现象已经在一定程度上影响了改革、发展的进程。在我国已不宜继续鼓励“先富”，而应当致力于“共富”的实现，最低生活保障制度的全民共享则是共富的必要前提。社会保障不应是给先富者“锦上添花”，而应是对普通劳动者的“雪中送炭”，使社会保障制度真正确保人人享有最低消费。

四、完善社会保障制度的具体措施