地籍管理发展史

地籍管理发展史

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【摘要】受经济发展和人口不断增长的双重压力，我国原有的地籍系统正在经受着更为严峻的挑战。这里分析和归纳了国际地籍系统的发展趋势，以期了解目前国际地籍的发展方向，把握地籍的发展趋势，进一步推动我国地籍改革的顺利进行。

【关键词】地籍发展启示

1．世界地籍管理发展的主要历程

地籍主要是一个提供有关土地权利、用途或价值等信息的地理信息系统（《以地籍声明》，1995）。综观国际地籍的发展历史，可以看出地籍内涵和功能的深化是随着我们对土地概念的理解程度而加深的。工业革命以前相当长的一段时间内，土地被理解为财富和权利的象征，以地籍登记为基础的土地税收是当时政府收入的主要来源。当时地籍的主要功能是记录土地所有权和征收财政税，实质上是为征税而建立的一种田赋清册或簿册。工业革命以后，市场经济逐渐得到发展，地产转移逐渐增加，人们认识到土地不仅是一种财富，而且还是一种商品，可以用来交换。因而地籍的功能又扩展为保障土地权利以确保土地市场的发展，地籍成为土地市场和土地转让的工具。所以，地籍的内涵已不仅仅是课税对象的登记清册，它也是土地产权登记、土地分类面积统计和土地等级、地价等内容的登记簿册。

二次世界大战以后，面临战后重建和人口增加等问题，人们更进一步认识到，土地不仅是一种财富或者商品，而且还是一种稀缺的资源。特别是信息革命开始后，人口增长对土地的压力更加凸现了土地资源的稀缺性。地籍已经不仅仅作为土地税收、土地产权保障的主要工具，许多学者已经开始关注地籍系统对土地可持续利用和经济可持续发展的促进作用，由此而产生的许多研究成果已经被广泛应用于土地规划和土地管理领域。

从总体上来看，现代地籍在以下三个方面发挥着日益重要的作用；（1）土地税收、控制土地利用和土地权利的分配；（2）对土地产权提供保障，保证士地产权市场的高效运转，为经济的可持续发展和土地管理提供支持。在农村地区，通过地籍筹对土地权利进行登记，为农户的土地权利提供保障，可以鼓励农民增加农业投资。在那些土地缺乏和存在土地纠纷的地区，一个运转良好的地籍系统将会产生明显的社会和政治效益。在城市，地籍系统能够使土地买卖、抵押和租赁以更低的成本运行，八而促进土地市场的高效运转（《茂物地籍改革宣言》）;（3）为政府和土地使用者从环境保护的角度提供土地方面的信息。

2．世界地籍发展趋势

作为提供土地基本信息、征收赋税和保护土地产权等工具的地籍系统进入21世纪以来受到了更为严峻的挑战，经济全球化和信息化的迅速推进、航测遥感技术的出现对地籍系统提出了新的要求。世界各国从不同的侧面对地籍制度进行了完善，总体上，可以归结为以下几个方面：

2.1传统地籍逐渐向多用途地籍转变

政府的很多部门都会用到地理空间数据，在建立、处理和发布这些空间数据时，这些政府部门之间的责任和管辖范围或多或少的都存在重叠，某一个机构只掌握某一个方面的土地数据。另一方面，不同的使用者从各自的角度出发，对地籍信息的要求也不尽相同。规划者可能更关注土地区划方面的信息，而立法者可能更为关注土地法律方面的地籍信息。多用途地籍就是用来弥补现存地籍系统中数据访问性差、数据重复和使用者对地籍信息的不同要求等问题的。它通过现代科学技术（例如网络、数据库）构建一个地籍平台，

使所有与土地相关的机构只要轻轻一按键盘就可以在这个平台上开展工作，同时实现将这些地籍信息提供给给公众的宜的。多用途地籍可以记录、存储、提供土地产权、土地价格等与土地直接相关的各种类型的信息，它还可以提供油气、矿产、交通等其他与土地间接相关的信息。

多用途地籍的概念提出于二十世纪七十年代，是相对于财政地籍和产权地籍而言。由传统地籍向多用途地籍转变，其实质就是把原来以满足政府收税、管理为主的政府地籍转变为满足多种用途需要的社会地籍，使它不仅能够为土地税收提供依据，为土地财产和权益提供保障，还能够成为科学研究和全面规划的工具。目前，不仅发达国家，即使象哥伦比工这样的发展中国家也开始努力向多用途地籍的方向发展。

未来的多用途地籍系统应该能够支持当前地籍系统的持续运行和发展，其基本组成部分见图1，多用途地籍的持续高效运转应该具备以下基本条件：大比例尺的地图；拥有覆盖全部国土面积的动态的地籍；每个地块拥有唯—一个标识符；地籍信息正确无误；地籍信息公开透明；有相应的地籍测量系统予以支持。

多用途地籍将会使国家和地方政府、私人公司、个人、学术研究机构及杜会团体更容易获得政府提供的地理一空间信息，快速获知有关规划控制和土地权利对私有土地产权的影响，同时也能够通过快速查询规划、地籍册、权利和历史土地产权记录等信息解决极为细小的土地边界纠纷。

2.2地籍一业化

从可获得的资料来看，还没右哪一个国家将地籍产业化提上议事日程。但是，在地籍系统的实际操作和运行过程中，已经开始出现产业化趋势，突上表现在两人方面：

一是地籍运行管理的社会化趋势。地籍最初是一种国家工具，地籍测量、登记等工作都是由国家权关来进行的。信息革命开始后，地籍已经不再是一种完全意义上的政府职能，其市场服务功能的日益发展和完善，促使传统的地籍管理体制进行改革。同时，政府提供服务的低效率和高成本又进一步加强了政府对地籍管理体制进行改革的决心。将某些服务项目承包给私人部门，政府只起宏观协调和监督控制作用，由政府与私人部门合作，结成“战略联盟”，共同构成地籍系统正在成为一种趋势。目前在一些发达国家，由于对行业管理规定的放宽，反行业垄断的工法和公共管理工作的缩减，私人部门对地籍管理事务的参与程度正越来越高。以韩国地籍测量公司为例，它拥有62年悠久的历史，现已发展成为韩国唯一从事地籍测量的专业组织。该公司几乎承接了政府地籍测量方面的所有事务，如土地初始登记测量、分区则量、边界重划测量、土地合并测量、地籍图绘制等。他们将测量成果交给地万地籍部门进行审查，收到审查结果后，再提供给公众。

瑞士也是私人和政府在地籍方面合作较好的国家之一，它的地籍测量机构划分为联邦、州和市三个级别（见图2），各州拥有目己的管理机构，联邦当局的职责在于监督，州当局的职责在于执行，在市级这一层次上，除市政当局的测量办公室之外，还有经批准成立的私营测量机构负责官方测量工作。公共部门负责立法（联邦和州级）。规定融资结构、制定标准、监督、协调、查证。私人组织以竞标的方式参与地方性和区域性的地籍调查、数据库的建立维护、对客户提供服务、数据更新等工作。